作为具有中国特色的公益司法保护方案，检察公益诉讼十年多以来，法定领域持续拓展、办案数量蔚为可观、办案质效不断提升、规则供给已告别短缺状态。2014年10月至2024年12月全国检察机关共办理公益诉讼111.7万件（行政公益诉讼和民事公益诉讼各占89.79%、10.21%），向行政机关提出检察建议80.5万件，回复整改率达98.7%；向法院提起诉讼6.3万件，99.8%得到裁判支持。法院对检察公益诉讼的裁判支持不限于判决支持，终结诉讼结案占比的悄然增加致使行政公益诉讼的判决支持率明显下降。检察公益诉讼法兼具赋权法和限权法特征，其制定应遵循经验主义进路，不仅要重视最高司法机关从百万级别案件基数中严格遴选而发布的指导性案例和典型案例，还要重视以《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）和《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《公益诉讼办案规则》）为代表的制度渊源。当前，在行政公益诉讼审理阶段，检察机关提出终结诉讼建议以及法院裁定终结诉讼在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）上是否具有合法性，检察机关对生效民事和行政公益诉讼裁判应以何种方式监督，外加行政公益诉讼履行判决执行难如何破解备受关注、众说纷纭，本文拟对这三个问题从实证视角进行精细化分析，以期对检察公益诉讼制度的成熟定型有所裨益。

进入高质量发展阶段后，检察公益诉讼的可诉性和可裁判性更受关注，“诉得出，判得下”确定无疑地成为检察公益诉讼起诉案件的基本目标。法院审判权能否合法、有效地回应检察公益诉权，将对检察公益诉讼制度的规范化、实效化产生极大影响。针对法院如何审结已经受理的检察公益诉讼案件，《检察公益诉讼解释》第19、24条对撤诉结案作出规定，撤诉结案的必要条件被规定为“诉讼请求全部实现”；《检察公益诉讼解释》第25条对行政公益诉讼判决结案作出规定，判决类型包括确认违法或无效判决、撤销判决、履行判决、变更判决、驳回诉讼请求判决。行政公益诉讼的判决类型与行政相对人提起的行政诉讼的判决类型高度类似。《公益诉讼办案规则》第99条把检察机关同意民事公益诉讼案件调解结案的前提条件规定为“不得减免诉讼请求载明的民事责任”。不难发现，在既有司法解释的框架内，检察机关可以通过提出诉讼请求、变更诉讼请求、撤回起诉、提出结案建议的方式对检察公益诉讼起诉案件的结案方式施加实质性影响。

检察公益诉讼全面铺开至今，行政公益诉讼起诉案件一直远远少于民事公益诉讼。与撤诉、调解等其他结案方式相比，判决结案面向诉讼参与人的一般教育作用和面向社会公众的特殊教育作用整体上更好，《公益诉讼办案规则》第74条和第90条都采取列举加兜底的方式对检察公益诉讼案件起诉前调查阶段结束时应当终结案件的情形作出规定，都把具有结果导向意义的“公共利益已经得到有效保护”作为检察机关制发《终结案件决定书》的要件。对起诉后审理阶段检察机关是否有权建议法院终结诉讼以及法院可否采纳检察机关的建议，《公益诉讼办案规则》和《检察公益诉讼解释》均付之阙如。从最高人民检察院单独或联合发布的典型案例（见表1）看，以终结诉讼作为行政公益诉讼结案方式的不在少数。其中，最早的案例出现在2020年；案例8、9、15的起诉理由为“未回复，未整改”；案例7、12、14均涉及安全生产领域，对应的诉讼类型为预防性行政公益诉讼；除案例3中以滁州市生态环境局为被告的案件和案例8、22外，其余案例之起诉时间与终结诉讼时间的间隔均短于行政案件普通程序六个月的正常审限。案例20、21、22均涉及文物和文化遗产保护领域，在起诉前检察机关均曾中止审查以给行政机关留足整改周期，但行政机关均未实质性整改。22件典型案例的内容构成包括关键词、要旨、基本案情、调查和督促履职、诉讼过程、典型意义，但没有相关规定部分。截至目前，除案例18对应的重庆市涪陵区人民法院（2023）渝0102行初182号、227号行政裁定书在中国裁判文书网公开外，其余21件典型案例对应的裁定书均未上网公开。已上网公开的两份裁定书载明的法条依据均为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第101条第1款第4项。对终结诉讼结案在程序法上是否依据充分，笔者的分析基于调研得知的如下案例：博兴县人民法院2023年6月25日作出的（2022）鲁1625刑初339号刑事附带民事公益诉讼判决书判令王××、韩××全额缴纳生态环境损害赔偿费用和鉴定费用。负有监管职责的滨州市生态环境局博兴分局在前述判决生效后未对受污染土壤采取修复措施。2023年8月31日博兴县人民检察院发出检察建议，但行政机关在法定期限内未予回复，也未依法履职，检察机关遂提起请求判令被告履职的行政公益诉讼。审理过程中，被告督促属地镇政府采取危险废物委托处置措施，处置单位出具结论为达标的评估报告。2024年6月26日检察机关认为其诉求已实现，向法院提出终结诉讼的申请，当日法院依照《行诉法解释》第101条第1款第4项和《检察公益诉讼解释》第2条作出终结诉讼的裁定。按图索骥，《行诉法解释》第101条第1款第4项只是规定终结诉讼适用裁定，《检察公益诉讼解释》第2条只是对办理公益诉讼案件的主要任务作出概括规定，这两个条款无法为法院针对诉讼请求全部实现的情形裁定终结诉讼提供明确依据。实践中检察机关向法院提出终结诉讼建议前，会因为担心欠缺合法性而犹豫；法院在作出终结诉讼裁定前，会因为未能做到严格依法裁判而为难。不难发现，终结诉讼作为行政公益诉讼的结案方式，当前遇到较为严重的合法性危机，检察机关和法院都面临不小的办案风险。

关于行政案件终结诉讼的情形，已经历2014年、2017年两次修改的《行政诉讼法》没有作出专门规定。根据《行政诉讼法》第101条，行政案件终结诉讼适用《民事诉讼法》的相关规定。从狭义上看，行政案件终结诉讼只能准用《民事诉讼法》第154条。从广义上看，行政案件终结诉讼还可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第400条关于终结审查再审申请的规定。自1991年颁布施行的《民事诉讼法》已经历2007年、2012年、2017年、2021年、2023年五次修改，其关于终结诉讼情形的规定保持高度稳定、一字未变。与1982年《民事诉讼法（试行）》一致，《民事诉讼法》第154条采取了具体列举、封闭规定的法条创制技术，所列四种情形均包含“死亡”一词、均指向自然人死亡的鲜见事实。如此设计体现出立法者对“具体诉权说”之合理内核的认同与坚守，也体现出立法者对拒绝裁判的警惕与防范。《民诉法解释》第400条对终结审查再审申请的八种情形予以具体规定，在法条创制技术上与《民事诉讼法》第154条一脉相承。其中，可资一审行政案件终结诉讼参照的只有前三种情形；前两种情形指向主体死亡或终止的事实，第三种情形为“达成和解协议且已履行完毕”。行政公益诉讼不会涉及到行政机关向检察机关赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的问题，故根据《行政诉讼法》第60条，行政公益诉讼没有调解的适用空间。举重以明轻，加之和解与调解同为合意解纷机制，行政公益诉讼亦不能适用和解。