公共数据开放关涉数字法治政府建设与社会治理现代化进程，是数字技术嵌入政府治理的典型实践。深刻认知公共数据开放的逻辑及安全悖论，对加快数字政府法治化建设具有重要意义。当前，我国公共数据开放存在主体权责不明、技术黑箱漏洞、监管体制缺失、管理规制落后等安全隐患，易引发开放失序、信息泄露、数据违规等潜存风险，明显有悖于数字法治政府建设目标。对此，其治理逻辑应遵从“基于数据的治理”和“对数据治理”的双重任务，兼顾技术与法治双重维度：一是通过技术创新助推公共数据安全开放，促进数据治理迭代升级，此为攻；二是对数据本身的治理纳入治理范畴，藉由法治建设构筑数据开放安全屏障，确保治理数据有制可循，此为守。技术驱动与制度构建双向并进、攻守协同，有效防范和化解数字法治政府安全风险，推动形成公平公正、可控可信、协同高效的公共数据开放新生态。

公共数据开放；数字法治政府；安全悖论；攻守协同

大数据时代，互联网、云计算、人工智能、区块链等新兴技术驱动数字经济蓬勃发展，数据资源的应用价值被不断发掘，逐渐成为现代经济增长的关键要素，公共数据开放恰逢其时。当前，数据开放运动在美国、加拿大、新加坡等国方兴未艾，领跑国已构建起完整的战略体系与开放标准，建设成果斐然。而在我国，“公共数据开放”这一概念的面世时间尚短，最早见于2015年国务院发布的《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》，随后上海、浙江、成都等地方政府自觉跟进，纷纷出台暂行条例或管理办法，如《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《成都市公共数据管理应用规定》《上海市公共数据和一网通办管理办法》，推动公共数据开放切实落地。所谓公共数据开放，是指政府部门及其他具备公共管理和社会服务职能的企事业单位，将其在履职过程中依法获得的各类数据向社会开放的活动。

深入解读公共数据开放之价值意蕴，须先界定公共数据的概念特征。现有立法尚未从中央层面对“公共数据”作出统一界定，因此对公共数据的概念分析源于地方法规或规范性文件。由于数字政府建设实践与治理诉求各异，地方性立法赋予了公共数据不同的内涵定义与范围划分。如2021年12月，江苏省政府出台的《公共数据管理办法》，明确公共数据是指“各级行政机关、授权具有公共管理职能的组织、公共企事业单位，为履行法定职责、提供公共服务产生并收集的，以电子或其他方式对具备公共使用价值的信息的记录”。次年1月，《浙江省公共数据条例》将公共数据定义为“依法授权的具有管理公共事务职能的组织及供水、供气、供电、公共交通等公共服务运营单位，在依法履职或者提供公共服务过程中获取的数据。”不难发现，各地对公共数据的表述大体相同，即以具备公共管理或服务职能的机关及运营单位为主体，以依法履职、提供公共服务为前提，通过法定程序收集到的各类数据集资源。

从概念界定来看，公共数据作为基于公共目的、通过公共手段获取的资源合集，除权威性、多源性、无限开发、社会再增值等特点外，还具有区别于商业数据的公共属性，赋予了数据开放运动特有的公共价值，体现为三个维度。一是提升政府透明度。向社会开放公共部门履职过程中产生和采集的各类数据资源，是拓宽政府开放外延、推进透明政府建设的有效举措，有利于保障公民的知情权与监督权，增强政府公信力。二是促进参与性社会治理。公共数据开放倡导公开、共享、协作的开源精神，鼓励社会各方参与数据资源利用与再生产，促进政府与社会公众良性互动，有利于打造共建共享的社会治理格局，调动公民参与社会治理的积极性。三是社会价值再创造。公共数据无限开发、可循环利用等特点蕴藏着巨大的增值空间，对权威数据进行挖掘、利用与再创造，能够释放新的社会经济效益，驱动社会创新发展。

2021年8月，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《纲要》），首次提出“全面建设数字法治政府，实现政府治理法治化与信息化深度融合”，指引数字政府向数字法治政府全面升级。法治事关国家治理现代化进程，是维系经济高质量发展、建设社会主义现代化强国的牢固基石，数字政府作为优化治理模式、改善公共服务、提高行政效能的典型实践，必须坚持在法治轨道上运行。即以技术为引、借法律之准绳，推动数字革新与法治建设同频共振，数字法治政府由此而生。究其本质，数字法治政府是对信息化模式下行政架构的法治化重塑，旨在提升数字政府在社会治理、经济调控、公共服务等领域的依法履职能力。

为细化数字法治政府建设目标，《纲要》进一步明确“在保障国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的前提下，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动公共服务、民生保障、市场监管等领域数据向社会有序开放”，对政府数据开放作出明确指示。可见，数据开放作为数字政府建设的主要内容，亦是数字政府法治化转型的必要环节。当前，数据开放正从“政府数据”向“公共数据”转变，开放外延不断拓展，实现了从信息公开向经济发展、透明政府、社会创新等多重价值目标的跃升，日益成为数字政府精细化、标准化、信息化建设的重要推动力。

然而，公共数据开放作为时兴的技术治理手段，在为政府管理带来便利的同时，也蕴藏着数据滥用、隐私泄露、信息侵权等潜在风险，冲击数字政府建设实践。安全是公共数据开放的基础性难题，而法治作为制度规范的主要手段，能有效破解数据开放系列梗阻问题。2021年9月正式实施的《中华人民共和国数据安全法》，标志数据安全已纳入国家法律体系。数字法治政府建设之顶层设计，亦强调数据开放须基于依法保护国家安全、商业秘密、个人隐私的前提。可见，公共数据开放之安全升级刻不容缓，应全面融入数字法治政府建设进程，加快推进制度建设与机制革新，弥合数字治理安全漏洞。质言之，公共数据安全开放，兼顾技术与法治双重维度，是运用法治手段巩固数字政府建设成果的典型举措，契合数字政府法治化再造之时代诉求。