政府购买公共法律服务受法律控制是“法律至上”理念的具体体现，是规范政府购买行为的应然要求。实现政府购买公共法律服务受法律控制，必须推进政府购买公共法律服务的立法发展，对购买公共法律服务参与主体的具体行为规则进行建构，界定政府购买公共法律服务的权力边界；平等对待公共法律服务的承接主体，尊重承接主体的意志和权利；引入服务接受者为中心的思维，增强对社会公众需求的回应力，把公众的满意度作为政府购买法律服务合同履行质量评价、合同续订等的必备条款；建立公平有效的竞争购买程序、合同管理程序与绩效评估程序，充分发挥多元监督机制。同时，要建立责任追究制度，对参与主体的不认真履行职责或违反法律规定的行为进行责任追究，通过责任追究将监督与评估转化为现实的责任，促进政府购买公共法律服务的规范化和法治化发展。

法治理念；制度规则；政府购买；公共法律服务；法治化

法治理念是法治的灵魂，它根植于一定社会的经济、政治、文化等诸方面必然性要求之中，体现了法治的精神实质和价值追求。推进我国政府购买公共法律服务法治化，应坚持购买行为须受法律控制、合作共治与利益共享、底线公平与效率优先等法治理念。

政府购买公共法律服务受法律控制是“法律至上”法治理念的具体体现，是控制和规范政府购买这一行政行为的应然要求，也是政府购买公共法律服务过程中“权力”与“权利”之间法律关系的推演结果。要实现政府购买公共法律服务受法律控制，应以综合性的法律控制观为引领，推进政府购买公共法律服务的立法发展。

政府行为受法律控制的观念历史悠久。传统上对于政府的控制以“有限政府”为目的，然而20世纪以来，公共行政管理变革风起云涌，人们对于行政权的要求继而发生很大变化。广大民众既希望用法律来控制和约束政府权力以防止其滥用，又期待充分发挥其服务人民和社会的积极作用，单纯的“限权”观念不敷使用，一种综合性控制观念由此产生。这种综合性的法律控制观，在控制理念上要求行政权既要维护行政秩序，又要发挥调整作用；在控制手段上既要坚持限制与约束，又要进行鼓励和引导；在控制作用上既要限制行政越权和滥权，又要依法保障行政权力的积极、正当行使。为顺应这种趋势，公共法律服务的政府购买应针对我国目前政府购买公共法律服务以地方政策和部门规章为主以及规范内容差异性较大等问题，在综合性的法律控制观引领下进一步推进立法的完善。

在具体操作上，我国已经出台有《中华人民共和国政府采购法》《政府购买服务管理办法》等法律规章，但其针对性不强，而政府购买公共法律服务所涉范围又相对狭小。鉴于这种实际情况，可以选择下列几种方案：

第一，由全国人大或人大常委会出台基本公共服务法，对包括公共法律服务在内的服务范围、权利边界、政府购买等行为进行规范，从而在基本法律层次上实现对政府购买包括公共法律服务购买在内的统一性。但由于公共服务涉及领域众多，其法律规范可以细致到什么层次，值得考虑。或者采取类似于《中华人民共和国公共文化服务保障法》那样，出台公共法律服务保障法，对公共法律服务的购买范围、购买主体、承接主体与法律责任等进行界定，为政府购买公共法律服务提供基本规范、设定基本规则。这样的立法优点是法律层次高、规范效力范围广，可以弥补《中华人民共和国政府采购法》对公共服务关注不够等缺憾。

第二，由国务院出台政府购买公共法律服务条例，这种方式降低了立法的层次，但由于通过国务院行政法规的形式进行规范，在规范效力、普遍性方面仍可有相当程度的保障。在具体内容上，可以考虑公共法律服务的特性与类型而制定更具针对性的规则。但是，采用这种立法方式，应注意防范可能出现的注重管理而忽视平等、强调行政职权而忽视相对人权利等问题。在实践中，可以采取立法过程广泛听取意见、引入专家立法、进行细致审慎的立法论证以及在立法内容上注重增加相对人权利等方法进行操作。

第三，以《政府购买服务管理办法》为基础，针对公共法律服务的政府购买部门层面进行立法。这样形成的立法，虽然可以进一步细化到人民调解、公证服务、法治宣传等不同的法律服务类型，但其可能造成的重复、分散的缺点则较为明显。而且，如此立法形式是否能够突破长期以来在我国形成的行政立法部门化的痼疾也值得深思。

以目前我国公共法律服务发展情况来看，笔者建议采取渐进式的立法，即首先通过国务院行政法规的方式，对政府购买公共法律服务进行规范，以避免部门立法可能导致的部门利益化和规范不统一、不协调的现象发生，在适当时候，再进一步由全国人大或人大常委会出台相关法律。

政府购买公共法律服务建立在政府与社会合作的基础上，同时也具有丰富的治理意义。政府购买公共法律服务应在法律的控制下，进一步确立合作共治的基本理念，在政府购买公共法律服务这种政社合作的活动中，权力关系、组织结构、组织规则的稳定化、明晰化，就成为合作得以展开的重要条件。

值得注意的是，在政府购买公共法律服务的合作共治过程中，合作与共治之实现，离不开利益因素的作用。人们之所以愿意在公共事务上投入精力和资金，社会组织之所以愿意投入公共法律服务的承接活动中，固然有着为社会公众服务的奉献精神，但利益的刺激因素同样不可缺少。而从实践来看，在我国法律援助等公共法律服务活动中，政府主导的法律援助效果之所以差强人意，一个重要原因即在于政府与律师之间合作的非市场化、非等价性。一味要求法律社会组织的义务与奉献，是不可能建立起完备的政府购买公共法律服务制度的。

基于上述分析，在政府购买公共法律服务过程中，引入和坚持合作共治与利益共享的理念就变得十分重要了。而要真正确立这一理念，需要政府对具有强制性的行政权力自我克制，在政府购买公共法律服务的活动中切实贯彻契约精神，其要求包括：

第一，政府必须平等地对待公共法律服务的承接主体。例如，在法律援助方面，对于政府公益律师和商业律师等不同主体，只要符合法律法规规定的资格条件，就都拥有承接法律服务项目的权利。而且，在规定承接主体法律资格、条件时，也要贯彻平等原则，防范形成制度性的歧视。

第二，政府要切实尊重公共法律服务承接主体的意志。契约自由建立在意志自主的基础上，贯彻契约精神，实现利益共享，就应该承认公共法律服务的购买过程其实在一定意义上也是一个利益选择与权衡的过程。政府不能利用行政权优势对公共法律服务的承接主体进行施压，强制其签订违背自身真实意愿的行政合同。例如，政府应该根据公平合理、等价有偿的原则购买公共法律服务，而不能利用公权力任意压低购买公共法律服务的价格。