在迈克尔·曼看来，相比被国家垄断的专断性权力，现代政府必须加强“基础性权力”建设，即加强能够与社会协商并将自己的意志变为现实的基础性能力，包括监管能力。政府监管覆盖市场主体从进入到退出的整个动态过程，而行政审批制度改革的重要方向是从国家中心主义向社会和市场放权转型，通过放松准入控制、加强信息监管和事中事后监管的方式，提高政府的监管能力和规制效能。但是放松规制并不意味着政府职能的弱化，反而是对政府监管能力提出更高要求。政治学家福山曾指出，国家权力的范围和国家能力是两个不同的概念，前者涉及“最小”到“中等”到“积极”的不同国家形态，而后者强调“国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力”。因此，“审批改备案”体现了国家权力范围的适当回缩和政府职能的重新定位，更有利于厘清政府和市场、社会的关系。

从监管能力建设角度看，行政备案的基础功能是强化行政机关的信息监管能力。首先，行政备案能够为行政机关提供更为高效、便捷和低成本的信息获取机制。与被规制对象相比，行政机关常常处于信息弱势地位，普遍面临信息监管能力不足问题。相比传统的行政许可监管，行政备案通过削减重复、多余的程序实现放松规制的同时，强化了相对人的信息提供义务和准确性要求，在持续的信息收集基础上制定监管政策并实施后续监管。例如，《企业投资项目核准和备案管理办法》第26条和第32条分别规定了企业投资项目核准的报送、转送和联合报送程序，并规定了20个工作日的审查时间，而第41条规定行政机关收到市场主体的全部备案信息即为备案。其次，行政备案的规制结构能够强化行政机关的信息枢纽功能。从行政过程论的角度看，行政备案并不仅限于“存档备查”行为，而是包括信息收集、信息流动、监督管理在内的动态规制体系。例如，《诊所备案管理暂行办法》（国卫医政发〔2022〕33号）第6条、第14条和第16条分别规定了备案信息收集、备案信息公开程序，并要求诊所应当与备案机关所在地诊所信息化监管平台对接，主动接受监督。最后，行政备案提高了行政机关利用备案信息加强事中事后监管的能力。行政备案不仅聚焦市场主体的信息报送义务，还注重强化后续监管，推动了政府规制重心向事中事后监管转移。备案管理实践也经常将“互联网+监管”、“双随机、一公开”、联合惩戒等规制工具内嵌于整个备案规制体系之中，通过规制组合使各种工具的不同功能优势共同发挥作用。

在强调简政放权的优化营商环境建设过程中，行政审批制度改革带有效率主义优先的价值追求。然而，“效率只是公行政应当遵循的规范标准之一，在其他标准之衡量下，效率要求可能必须退缩”。在行政备案的规制政策扩散过程中，存在过度追求经济效率、缺乏统一立法规制以及与事中事后监管体系衔接不畅等本土化问题，致使行政备案在实施过程中出现过度扩张倾向，进而引发行政效率与安全、自由等公法价值之间的张力。

面对高度复杂的政策议题和治理实践，政策试验成为提升法律制度和政策制定有效性和适应性的特色机制。政策试验目前被广泛运用于经济、行政体制改革领域，呈现出中央选择控制与地方主动选择的精妙结合，有学者将其归纳为“双轨制政策试验”或“分级制政策试验”，已成为助推全面深化改革和提高政府治理适应能力的重要手段。顶层设计与政策试点的相互结合，不仅有助于更为科学合理地推动制度变迁，也更加符合现代法治的发展趋势。

这体现了系统论中的“分层控制”和“反馈调节”原则。行政备案发轫于行政审批政策试验的浪潮中，并与许可告知承诺制改革、事中事后监管改革等形成紧密联系和试验嵌套，服务于优化营商环境、高质量发展的政策目标。

从行政审批政策试验维度观察，行政备案的规制扩散主要包括两种路径。一是自下而上政策采纳和推广路径。从政策试点的启动触发机制看，包括争取、指定、追认、自发等形式，其中地方的“自发”试点行为，构成了中国政策变迁与制度演进的根基。行政备案的政策试验便是地方“自发”试点，其推广适用最初源于地方“审批改备案”的政策试验，并不断向周边扩散形成“滚雪球”效应。随着试验效应的外推扩散，中央政府也逐步强化对政策试验进程的规范拘束与程序控制。二是区域间或部门间横向扩散路径。政策试验过程中，邻近监管领域、监管机构或区域之间的信息交流频繁，这很大程度上促成了规制政策的横向扩散。为了有效达成行政任务和提高监管的适应性，行政机关日益强调通过模仿、学习和竞争的方式来减少试错成本、降低行政风险和提高应对复杂环境变化的能力。行政备案的横向扩散某种程度上也遵循这种逻辑。例如，以数字平台用工为代表的新经济业态自身尚未成熟稳定并在法律监管间隙中存在大量灰色地带，在中国电商平台监管实践中，监管机构复刻了正式设立前各地工商局监管线上市场摸索出的网络备案登记经验。值得追问的是，行政备案是应对具有高度不确定性的新兴产业的最佳监管工具吗？从行为心理学角度看，政策工具的选择并非完全是效率或效果导向的，而有可能出于文化或制度上的原因，也可能是因为监管者对这些工具更加熟悉。更为严重的是，行政备案政策试验的目标和路径并非清晰明确，对行政备案的法律属性、适用界限等问题亦缺乏明确界定，为实践中行政备案适用的泛化埋下了隐患。

如上所述，在简政放权、优化营商环境等政法话语的牵引下，行政备案的规范领域基本涵盖了投资项目、商业特许、对外贸易、环境质量、医疗食品等事项。但是政策试验的逻辑与法治的逻辑并非完全一致，政策试验尤其是地方自主的政策试验呈现一种“先干再说或者边干边说”的实用主义风格，主张效果优于程序、效率优于秩序。这种具有鲜明效率主义色彩的政策试验，引发效率价值与公平、秩序、安全等“非经济目标”价值之间的失衡问题。而且，我国各类事中事后监管机制尚处于建构完善阶段，如果过度扩张行政备案的适用领域，将产生许多难以预料的负面效果与制度风险。

一是无序扩张的合法性存疑，削弱了行政审批改革实效。“证照分离”改革由于时间任务紧迫，立法层面尚未制定统一、规范的行政备案立法，立法对于行政备案的受理、审查、审查期限和监督检查等职责体系缺乏明确规定，导致行政备案权力的滥用和泛化。一方面，“审批改备案”主要通过全国人大常委会暂停法律法规适用的形式予以推进，但许多地方层面的扩散则面临合法性质疑。因为地方人大能否做出暂停地方性法规适用的决定仍缺乏明确依据，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第13条并未授权地方人大及其常委会相应的权力。尽管不少地方的立法条例仿照《立法法》增设暂停适用条款，但该条款本身面临形式合法性的挑战，因为地方性法规暂停适用的效力来源于更高的规范，“确定它是从构成秩序的基础规范中得来的效力”。另一方面，在行政审批改革过程中，大量行政许可事项被调整为行政备案事项，而对调整后适用备案监管的条件、手续和程序等均未有明确依据和标准，改革的合法性和合理性容易遭受质疑。实证分析表明，在改革者对政府与市场、社会的关系认识不明时，行政审批改革的数量控制容易陷入运动化、形式化困局。

二是不当降低准入门槛，增加市场运行风险。随着信息化、数智时代的到来，人类面临更复杂的治理难题，但是，政府监管体系和监管方式不足仍是世界性难题。例如，英国主流新闻媒体在2008年到2013年期间，严厉批评监管机构在金融、医疗保健、公用事业和航空领域存在缺乏层级监督规则、监管措施不适当和引发不确定监管风险问题。这种现象在社会性监管领域尤为严重。实践中，行政机关不仅对信息工具的规制功能和适用边界缺乏清晰的认识，而且对特定工具存在偏好，严重影响政府监管的精确性和有效性。从实证维度看，行政备案的适用范围已经深入到企业的日常管理、风险防控以及公共安全、安全生产等社会生活的各个方面，成为事实上任何事项都可以往里面放的“筐”。市场准入的核心是使符合一定条件的产品或企业能够进入市场，不符合标准者被排斥在市场之外。这种制度的实施是一个借助于信息进行筛选的过程，行政备案在解决信息问题上具有优先性，但并非所有的信息问题均可以用行政备案解决，行政备案的弱干预、信息规制特征决定了其无法有效应对超高风险事项。例如，目前部分地方政府已经逐步将行政备案从环境影响登记表扩展到建设项目的环境影响报告书、报告表领域，后两者所涉的领域往往会产生轻度影响或重大影响，借助于事前审批方可实现有效监管。又如，对于雨水调蓄池“危大”工程采取备案监管容易助长市场主体的侥幸心理和机会主义行为。因此，面对备案监管领域的不断扩张，如何协调风险防御和放松规制之间的价值张力仍是重大难题。