三是不当扩张规制权力，增加企业合规成本。在我国行政审批制度改革历程中，仍缺乏对特定工具设定或调整的精准性评估框架，“相关规定与规制影响分析制度内涵要求相差较远”。从成本角度看，准入监管尤其是特许、一般许可等限制类工具的间接成本，特别是对社会的间接成本较高。所以，当前各国监管改革的重要方向便是从命令控制型监管向信息监管、激励型监管转型。但是，行政审批制度存在的许可、备案等监管工具设置过多，行政监管权缺乏有效制约的问题依然存在。我国条块分立的网状行政体制导致机关之间缺乏有效的、制度化的政务信息共享机制，监管机构为了有效履行监管任务必然要求行政相对人大量重复提交监管信息，这不可避免导致行政备案的设定过多过滥。目前，有关行政备案的法律规范数量庞大，这种规范膨胀现象被称为现代化监管型国家所特有的“规制积聚（regulatory accretion）难题”，无形中增加了市场主体的合规负担。域外实践表明，规制积聚引发的规范体系难以自洽和多元价值目标偏差，是企业不合规流行和监管目标受挫的一个重要因素。从备案管理实践看，行政备案的过度适用容易将监管成本强加给处于不利地位的个体，增加制度性交易成本。例如，随着“放管服”改革的推进，档案中介服务机构监管由事前审批转向备案管理，但这些监管事项通过档案行政机关日常监督管理与行业组织的自律调整便能实现行政目的，应当逐步废止。

行政备案的适用范围问题，实际上是行政备案作为规制工具与所要解决的市场失灵问题之间的匹配性问题。规制工具的匹配性分析是政府规制的核心议题，唯有规制工具的功能和所欲解决的市场问题之间达成较高的契合度，才能实现更好地规制。所以，行政备案的适用范围可以从规制工具的强度、规制环境因素、规制成本和收益、规制工具对个体的影响等角度予以分析。

从目标层面看，我们可以大致勾勒构成政府规制努力之目标的各种价值和主张。其中，经济性目标的核心是配置效率，目的是解决垄断、负外部性、信息不对称、公共产品和国家政策管控问题；非经济性目标的核心是正义的资源分配，目的是实现分配正义、家长主义和共同的价值目标。基于公共利益保护的需要，行政备案可以广泛适用于经济性监管领域和社会性监管领域。一方面，行政备案可以适用于商事登记、项目投资、价格收费等经济性监管领域，例如《商业特许经营管理条例》《对外承包工程管理条例》等法规均明确规定，行政机关可以通过行政备案强化监管信息的收集和利用。另一方面，行政备案目前已涵盖食品药品、环境保护、消费者保护等社会性监管领域，目的是减少信息不对称，防范日常性风险。从发展趋势看，国家对公共利益的保护和干预越来越立基于公共风险的防范。“人们很难凭生活经验或个人能力识别和防范风险，市场机制容易陷入失灵，国家干预变得不可或缺，并需要综合运用技术和法律手段加以应对。”基于风险的监管逐渐成为一种新兴的政府规制模式，在OECD国家推广适用，被视为优化监管议程、体现更好规制的制度设计。

任何的市场活动都可能存在风险，但政府规制的目标并不是消灭风险，而只需将风险削减至特定可接受水平即可。所以，政府规制的核心是健全分级分类的监管体系，并根据风险源的危害程度匹配干预程度强弱不等的规制工具，从而将每类规制对象的风险控制在可接受风险水平。具言之，在经济性监管领域，行政许可和行政备案均具有促进正常市场机制发现、形成和调整的功能，但考虑到特定事项的信息处理成本很高或可能涉及巨大风险，仅仅采用信息监管是不够的，行政备案更适合适用信息获取方便准确、不关涉重大公共利益事项的经济性规制领域，而防止危险是行政许可的主要功能。例如，《企业投资项目核准和备案管理条例》第3条规定，根据企业投资项目是否“关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，分别适用许可制和备案制。在社会性监管领域，传统社会性规制以许可等命令控制型工具为主导，但自20世纪90年代以来，社会性监管领域加进了新的积极因素，以信息披露为特点的规制创新成为新趋势。对于低风险或者可接受风险事项，政府更强调运用干预程度更低的信息工具。例如，根据《化妆品注册备案管理办法》第4条，国家按照风险程度对化妆品实行分类监管，对特殊化妆品和风险程度较高的化妆品新原料实行注册管理，对普通化妆品和其他化妆品新原料实行备案管理。

《中华人民共和国行政许可法》第11条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。”所以，行政审批制度改革要围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，理顺政府与市场、政府与社会的关系。为了更好地统筹有效市场和有为政府的关系，必须引入更加合理、科学的规制理念和规制分析工具。在此背景下，行政效能原则逐渐成为转变政府职能、提升政府治理能力和指导政府规制改革的基本原则。行政效能原则包括市场或社会自治优先原则、管理或服务制度的效益最大化原则，行政手段有效性原则和行政手段效益最大化原则等规范内涵，为行政备案的适用划定了边界。

市场或社会机制优先原则划定了行政备案适用的必要性前提，也预设了市场或社会相比政府在资源配置方面的效率优势。在国家和市场维度，“理想市场的诱惑力在于它能够为复杂问题提供优雅而简单的解决方案”。在国家和社会维度，相比政府规制的较高成本负担，“社会自我规制有利于降低规制成本, 提高规制效率”。在此背景下，行政备案是为了弥补私权主体在市场交易、社会管理过程中信息决策不足而增强信息流动的规制工具，对于市场、社会组织等“自发内生秩序”而言处于辅助地位。所以，对于产品定价、技术标准等事项，都应当尊重内生秩序的调整作用，无需纳入政府监管的范围。当然，与域外的规制环境不同，我国市场的快速发展脱胎于国家向社会放权的过程，政府监管的运行逻辑并非简单以减少监管为导向，而具有更多的发展和扶持功能。例如，实践中随着拍卖行业自律规范的日益完善和企业自律意识的不断提高，《拍卖监督管理办法》修订最终取消了拍卖活动监管备案机制。

行政效能原则对行政成本和间接成本的考量蕴含着成本收益分析的方法。有学者指出，成本收益分析方法是一项科学的、系统的客观标准，能够揭示行政规制改革中经济社会发展的内在规律，其强调通过成本侧、收益侧分析评估待规制事项中行政机关为规制的设定与执行所支付的成本和企业或个人接受规制所支付的守法成本，并最终选出最佳的规制工具。在具体方法要素上包括阈值测试、价值评估方法、统计学上的生命估值（VSL）、贴现率指引、敏感性分析、局部分析、风险评估和决策规则等。从成本收益分析看，行政备案在促进信息归集和流动方面并非成本最低的工具，相比要求市场主体普遍性履行备案义务，大数据监管、“双随机、一公开”等事中事后监管工具更有助于提高信息沟通效率、降低信息规制成本和提高监管效能。例如，《中华人民共和国对外贸易法》第9条删去了对外贸易经营者行政备案的规定，原因在于随着大数据、电子标签等技术的发展，海关行政机关可以全过程追踪货物和交易信息，再通过备案方式管控不符合监管效能的要求。

行政审批制度改革涉及政府、市场和社会关系的调整，坚持以人民为中心，审批行为保障行政相对人的基本权利，平等对待公民和市场主体，积极回应群众关切成为确保改革实效的关键。相比行政许可的授予权利、把控准入和控制风险属性，行政备案的核心逻辑是在放松准入控制，赋予个体从事特定活动的权利和自由。例如，《河北省行政备案管理办法》第1条规定，行政备案监管目的之一是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。所以，行政备案制度的适用必须在坚持个人从事某种活动的自由基础上权衡个人自由与公共利益、市场效率与公共风险之间的关系。鉴于成本收益分析方法主要是从事实量化层面权衡政府规制工具的成本收益，对价值判断层面市场主体或公民的权利保障关照不足，比例原则作为公法领域的“帝王”条款，为政府介入个人权利的边界提供了科学的标尺。事实上，比例原则在“目的手段”层面的适用规则与规制工具的形成和选择具有契合性，为分析行政备案与待规制目标之间的适配性提供了判断框架。