经过行政规制改革的深化，行政备案逐步具备服务国家治理现代化的合作规制功能、推动优化营商环境的激励功能和助推监管能力提升的信息监管功能。但在以“效率”为导向的经验理性驱动下，行政备案政策试验缺乏顶层设计，实践运行出现泛化并引发合法性存疑、降低准入门槛和增加合规成本等风险。行政备案的功能体系和规制环境因素决定了其适用的范围和限度。从风险维度，行政备案主要适用于公共风险程度低、公共资源消耗程度低和事中事后监管完善的事项。从成本维度，设定行政备案本身存在成本，应当符合效能原则和成本收益分析方法的审查要求。从权利维度，设定行政备案需要遵循比例原则，同等条件优先选择对个体权利侵害更低的规制工具。最后，为了更好地推动行政备案的法治化，未来应通过制定“行政备案条例”的方式精准回应解决行政备案的规制风险。

行政备案；功能定位；规制风险；立法调控

行政备案是行政审批制度改革的重要规制工具创新，是促进政府职能转变、优化营商环境和提升监管能力的重要手段。对行政备案功能的分析，也必须置于行政备案所追求的政策目标和运行的整体环境中观察。

现代监管体系是现代国家治理体系的重要组成部分，“从总的趋势看，市场和社会的作用将逐步加大，政府的规制作用将逐步减弱”，合作治理成为趋势。面对行政审批长期以来的部门林立、多头审批和权力滥用问题，深化行政审批制度改革成为推动国家治理现代化的必然要求，具体形式包括以减少审批数量为目的的数量控制型改革，优化审批实施主体和方式的自我优化型改革和寻找行政许可替代工具的规制试验型改革。行政备案是重要的行政许可替代性制度，是促进行政审批改革从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络转变的制度创新。

从规制结构看，行政备案默认市场主体通过自我合规整改或其他自我规制手段符合市场准入条件。因此，行政备案不以事前控制为原则，而是允许市场主体根据备案要求履行监管信息报送义务，让私人在规制过程中发挥更多的主体作用。这种规制结构在规制理念、规制方式和规制强度等多个方面体现行政备案的合作规制功能。在规制理念上，行政备案充分体现对市场主体权利保护和实现的尊重，让市场主体根据自身情况和监管要求自主开展决策活动。行政备案广泛适用的直接起因是事前审批的泛化和失效，从社会心理层面说是公众对自由和权利的向往。行政法治对待强制的方式是“要求其以明确的规则为依据，使其成为帮助个人实现自身目标（自由）的工具，而非目的本身”。因此，行政备案改变行政许可“家长式”规制理念，赋予私人主体更多的自由和权利实现空间。在规制方式上，行政备案的运行过程体现行政机关和市场主体的沟通、合作与互动。行政机关通过公布备案标准、行为者的备案承诺申明、自我合规整改以及事后的监管和法律责任，以确保每一个进入市场的主体都能够符合既定监管规则的要求。这种行政规制与自我规制相结合的方式也与国际上“受规制的自我规制”的规制治理模式相向同行，私人在国家提供的目标计划和框架内保持着对自我利益的追求，国家则保持着“远距离”的监管。在规制强度上，行政备案并非命令控制型工具，而是充分发挥和调动市场主体积极性，有效吸纳了市场和社会的力量。不同于“限制——准许——权利或自由”的许可逻辑，行政备案并非以限制自由为目的，而是在放松事前控制的同时强化对市场主体的信息备案义务，遵循“作为义务——报备——自由或权利”的结果逻辑，核心是促进个体的权利和自由。

营商环境是指市场主体在市场经济活动中所涉及的制度性因素，包括各种体制机制性因素和条件。营商环境优化的关键是通过法治化方式减轻市场主体的制度性交易成本，通过包容性制度调整政府与市场的关系，激发市场活力。所谓制度性交易成本，是指因政府的各种制度工具所带来的成本，包括各种税费、融资成本、守法成本等。这些交易成本无法仅依靠企业自身的努力就能够消除，尤其是企业因为政府行政审批程序繁琐、获取行政许可时间过长所产生的各种机会成本，必须依靠政府职能转变方能显著降低。《优化营商环境条例》第19条将“审批改备案”作为推进“证照分离”改革的重要手段之一。实施行政备案可以降低市场主体因为等待时间过长、审批程序繁琐而产生的机会成本。例如，《江西省行政备案管理办法》第12条规定：“行政备案原则上实行即来即备。”行政备案能够很大程度上削减多余的程序，将程序简化到最低限度，降低市场主体的时间成本。

从市场的维度观察，行政备案在多个方面发挥优化营商环境的激励功能。首先，行政备案通过放松准入控制激励市场主体进入特定领域。市场进入类许可是最为常见的行政审批类型，强调对某些可能对社会有害活动的行为予以事前的控制，是审慎监管原则的体现。实践证明，审慎监管原则意味着对风险进行严格防范的同时，也会对新经济业态产生明显的抑制或阻碍作用。在数智时代，面对以网络平台为主要组织形态的数字经济，改变传统命令控制型监管，推动传统监管向新型的包容审慎监管转型成为必然要求。行政备案是重要的包容审慎监管措施，很大程度上减少了政府对市场活动的直接干预，鼓励更多市场主体通过自我合规整改进入新兴产业。例如，《互联网信息服务算法推荐管理规定》第24条规定了算法推荐服务提供者的算法信息备案义务。其次，行政备案以全生命周期信息监管激励市场主体进行自我规制。以行政备案为代表的激励性监管实质就是通过适度放松对市场主体的限制，适时弱化或减少强制性管理措施的适用，激励其自主行动以实现市场监管的目标。例如，《上海市会展活动备案管理办法》（沪商规〔2025〕1号）要求，会展活动的举办单位在招展信息发布、场馆举办情况报送、展会报告报送等多个环节持续履行信息报送义务，具有明显的促进企业自我合规激励功能。最后，行政备案通过差异化规制措施引导市场主体自愿守法。在监管资源有限而监管任务日益繁重背景下，行政机关通过行政备案能够科学合理配置和利用监管资源，对于主动符合备案要求的市场主体给予更多自主空间和公共资源激励。例如，《合肥市科技成果转化中试基地（平台）备案管理办法（试行）》（合科〔2021〕132号）第9条规定，对于获得备案的中试基地，给予政策资金支持，享受相关政策扶持。