在理论上，上位法对下位法的具体化授权分为笼统授权（一般性授权）与具体授权。通常来说，一般性授权依据许可下位法针对整个上位法作具体化。地方性法规补充设定行政处罚的一般性授权依据是《行政处罚法》第 12 条。只要地方性法规行使补充设定权，其制定者就得遵守《行政处罚法》第 12 条关于行政处罚立法的体系要求。当然，只有一般性授权依据是不够的，因为地方性法规制定者不清楚谁是上位法，更不清楚针对上位法中的哪一个或哪几个条文展开具体化作业。地方性法规补充设定行政处罚的具体授权依据是上位法中的义务性规则。每当行使补充设定权，地方性法规立法者就得遵守上位法立法目的。

基于《行政处罚法》第 12 条对行政处罚立法的体系性要求，地方性法规补充设定行政处罚的前提是上位法已规定违法行为未规定行政处罚。如果把上位法既未规定违法行为又未规定行政处罚作为地方性法规行使补充设定权的前提，会导致补充设定权与设定权的混淆、冲突。这一观点能够得到历史和体系解释的支持。

梳理修法过程可知，立法者的态度经历了两大转变：第一，从可同时补充设定违法行为和行政处罚到只能补充设定行政处罚；第二，从只赋予地方性法规补充设定权到同时赋予行政法规和地方性法规补充设定权。本文关注第一个转变。2020 年 6月 28 日，《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》指出，本次修法的主要考虑之一是“坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限”。“为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，增加规定：地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。”审议过程中，“有些常委委员认为适当扩大地方性法规行政处罚设定权是必要的，但修订草案开的口子太大，会带来新的问题，建议放权要慎重。在之后书面征求各方面意见过程中，一些地方建议步子不要跨得太大”。于是，2020 年 10 月 13 日，全国人大宪法和法律委员会向全国人大常委会作《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉修改情况的汇报》，将原先的表述修改为：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。

立法者旨在赋予地方性法规行政处罚补充设定权，修法进程的走向是从松到紧。发生这一变化的原因是什么？委员们只是说“开的口子太大，会带来新的问题”，但没有说明新的问题是什么。不妨从补充设定权与设定权关系的角度去解读：立法者必须着眼于新旧条款之间的协调，不能因为添加一个补充设定条款而打乱已有的行政处罚立法体系。

为论述方便，本文把一审稿称为第一版，概括为：下位法为实施上位法，对上位法未规定的违法行为可以补充设定行政处罚；把二审稿称为第二版，概括为：上位法对违法行为未作出行政处罚规定，下位法为实施上位法，可以补充设定行政处罚。第一版的字面含义可作两种理解：上位法既没有规定违法行为也没有规定行政处罚，或者上位法只规定违法行为未规定行政处罚。第二版的字面含义则相对清楚，即上位法仅规定违法行为。如果立法者采纳第一版本，意味着地方性法规行使补充设定权的前提可能是缺乏对应的上位法规则。由于上位法既没有规定违法行为也没有规定行政处罚，地方性法规就有权创制一个完整且全新的行政处罚规则。这势必与行政处罚设定权发生冲突。设定是在违法行为和行政处罚皆无前提下的创制。如果地方性法规行使设定权的前提与行使补充设定权的前提高度重合，会消解两种立法之间的差异，破坏整个行政处罚立法体系的和谐。这应该是委员们所说的“会带来新的问题”。综上所述，第一版的多义性导致它难以兼容设定权、规定权条款，一旦被立法者采纳可能对整个行政处罚立法体系带来较大冲击。这是本次修法放权由松到紧的一个重要原因。

“为了充分体现地方性法规的地方性，地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题，有针对性的立法。”由此可知，“是否有针对性立法”应该成为一个重要评价指标，它代表着地方治理需求。然而，“是否有针对性立法”并非规范表达，如何将它转化为一个可供法律评价的指标是一个挑战。沈广明提出有效治理原则包括三个要素：地方治理机制的科学化配置、地方治理结果的高质量及地方治理的高效率。此三要素皆为政治政策话语，无法进行法学评价。王翔指出，“对地方执行性法规立法目的作合法性判断，不仅要对上位法的立法目的进行主观理解，而且要客观考察地方实际治理需求，进而作出立法目的与地方实际治理需求相契合的主客观相统一判断。”该观点具有启发性，敏锐地观察到地方性法规合法性判断必须阐明上位法与下位法两个立法目的，并且注意到地方性法规的立法目的与地方治理需求之间存在密切关联。但是，其也未能将地方治理需求转化为规范表达。

地方性法规的立法目的就是地方治理需求的集中规范表达。应推定地方性法规的制定者在立法时已把地方治理需求纳入考虑范围。立法者的思考经过代议程序而获得民主正当性，理应受到审查主体的体察和认可。作为政治政策话语的地方特色经过地方性法规条文被转化为可以接受合法性评价的法律话语，这是地方性法规作为地方性治理手段的独特优势，顺应地方治理法治化趋势。

那么，审查主体如何获得关于地方性法规立法目的的信息？作为审查主体，全国人大常委会解释下位法立法目的非它所长。地方性法规的制定者熟悉本地情况，最合适阐释立法目的，但它是审查对象，不能作自己案件的法官。解决方案是，设区的市地方性法规报省、自治区人大常委会批准时应详尽地阐明立法目的；省、自治区、直辖市地方性法规和设区的市地方性法规向全国人大常委会备案时也要详述立法目的。与此同时，如果全国人大常委会在审查过程中产生任何疑问，也可在第一时间函询地方人大常委会。围绕地方性法规立法目的所展开的理性沟通充分反映出我国备案审查“刚柔并济”的制度优势。

在立法阶段，地方性法规制定者必须全面、准确理解上位法立法目的。换言之，地方性法规立法者不可避免地会就什么是上位法立法目的给出自己的理解。地方性法规立法者获得关于上位法立法目的信息的有效途径包括但不限于：主动向上位法制定者寻求指导、查阅权威立法释义书、参考备案审查典型案例。在备案阶段，地方性法规的制定者必须清楚说明它是如何基于上位法立法目的展开具体化作业的。在审查阶段，地方性法规的合法性必须接受上位法立法目的的检验。审查主体需要考虑的问题包括但不限于：上位法规定的是最低标准还是最高标准，下位法的规定对上位法立法目的的实现是促进还是阻碍，在促进上位法立法目的实现的基础上是否为行政相对人平添负担。

一边是地方性法规立法目的，另一边是上位法立法目的。两个立法目的在审查过程中是什么逻辑关系？上位法立法目的为审查主体提供的是一个合法性框架。审查主体的任务是判断这个框架能否容纳地方性法规的立法目的。一般来说，全国人大常委会不适宜就地方性法规如何制定发表见解。大多数情况下，全国人大常委会仅就上位法立法目的给出解释，廓清合法性框架的范围，然后结合地方人大常委会提供的信息判断地方性法规立法目的是否落入这个框架。需要说明的是，全国人大常委会对合法性框架范围的认定不是一蹴而就的，需要经过来回反复的调适。理想状态下，这个过程表现为审查主体与审查对象之间的理性沟通。审查主体在上位法立法目的范围内为地方性法规立法目的寻求一个容身之处，这就解决了合法性审查必须考虑地方治理需求的难题。