经梳理发现，《行政处罚法》对量罚情节的规定条款有11条，涵盖应当从轻或减轻、可以从轻或减轻、可以不予处罚、不予处罚四类情形。《治安管理处罚法》对量罚情节的规定条款有16条，涵盖应当减轻处罚或不予处罚、从轻或者减轻处罚、从重处罚、可以不予处罚、不予处罚等情形。可以看出，两部法律对同类量罚情节的评价存在显著差异。以“受他人胁迫或诱骗”这一情节为例，《行政处罚法》规定“应当从轻或者减轻处罚”，《治安管理处罚法》则规定“减轻处罚或者不予处罚”，显然，后者通过更大的从宽幅度体现了对该情节的特殊价值评判。此外，《治安管理处罚法》专设从重处罚情节，与从轻情节共同形成了相对完整的评价维度，有效填补了量罚制度的逻辑空白，使量罚体系更趋科学。在构建违反治安管理行为的量罚情节体系时，还需要遵循“禁止重复评价”原则，对于已在行政违法性审查阶段作为责任阻却事由适用的情节，如不满14周岁未成年人及无辨认控制能力精神障碍患者这一主体身份情节，不应再纳入量罚情节的审查范畴。经筛选整合，本文最终构建了包含不予处罚、减轻或不予处罚、从轻或减轻处罚、从重处罚4个维度，涵盖14项法定量罚情节、3项酌定量罚情节的完整体系（表1），为审查违法行为是否具有治安管理处罚的必要性提供了参照。

表1　治安管理处罚量罚情节体系

2.量罚情节的认定规则

在具体的量罚情节认定时，法定量罚情节与酌定量罚情节要遵循差异化的审查标准。法定量罚情节涵盖不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚等情形。其中，绝大部分量罚情节认定时，依据现有案件事实和证据即可作出准确评判。例如，立功表现、受胁迫或诱骗等情节，可依托刑事侦查与审查起诉阶段认定的案件事实进行判断。特别需要注意两类特殊量罚情节的认定。

一是对“情节特别轻微”或“情节轻微”的认定。《治安管理处罚法》对情节特别轻微案件规定了减轻或不予处罚从宽幅度，《行政处罚法》“首违不罚”制度亦以情节轻微为适用前提。本文认为，该类情节的认定应严格限制，原则上仅适用于依据《刑事诉讼法》第16条第1款“情节显著轻微、危害不大”作出不起诉决定的案件；对于相对不起诉案件，因相对不起诉决定已实质确认了行为的刑事违法性，故原则上不适用“情节特别轻微”“情节轻微”量罚规则。

二是“主动消除或减轻违法后果”的认定。启动行政处罚程序，既是为了制裁违法，也是为了保护法益，更是为了恢复被违法行为破坏的社会秩序。“主动消除或减轻违法后果”在不同的案件类型中有不同的行为表现，如在轻伤害案件中表现为积极赔偿被害人损失并取得谅解，在虚开增值税专用发票类案件中表现为主动补缴税款、滞纳金和罚款，在污染环境案件中则表现为自愿修复被污染的生态环境，具体认定时要根据案件所侵犯的客体情况进行综合判断。在处罚必要性审查时，要坚持实质法益保护原则，对于违法行为人已经主动修复受损法益、社会秩序业已恢复的情况，要在审查时给予较大的从宽幅度，在具备其他从轻减轻情节的情况下，可以考虑不予处罚。例如，在周某涉嫌非法占用农用地案中，周某为方便种植桑树养蚕，将原有上山道路用挖掘机进行平整、拓宽，导致地表植被被破坏。检察机关认为在案证据无法确定实际毁坏的林地面积，遂作出存疑不起诉决定。在考虑是否需要对周某进行行政处罚时，检察机关认为，在某县综合行政执法局发现案件事实并向周某下达责令整改通知书后，周某随即进行了复绿整改，涉案林地面貌已经得到恢复，补种的树木已经成活，危害后果已经消除。综合考虑其他量罚情节，某县检察院对周某非法占用农用地行刑反向衔接一案终结审查，决定不向行政机关制发对其进行行政处罚的检察意见。

酌定量罚情节的审查认定需要秉持更为严格的标准，具体从三个维度展开：其一，遵循同案同罚的公平原则，参考同案犯处理结果进行审查。比如，若公安机关已对互殴案件中的被害人作出行政处罚，基于公平性考量，一般建议对被不起诉人同样给予行政处罚。又如，当主犯面临10～15日行政拘留时，即使从犯情节相对轻微，亦应提出行政处罚建议，避免同案量罚失衡。其二，兼顾个案特殊利益与公共利益，综合评估行政处罚的社会影响。具体来说，科处行政处罚应以社会正义作为底线价值，同时充分考虑可允许性、相称性和必要性等正当性条件，在公共利益与个案特殊利益之间取得适当平衡。例如，在“两卡”类违法犯罪高发的情况下，对在校大学生、老年人等特殊群体参与此类违法犯罪的情况，虽然法律没有明确的从轻、减轻规定，但考虑保护特殊群体权益与降低社会负面影响等原因，可以在公开听证程序后，审慎作出提出从轻、减轻处罚的检察意见或者不提出检察意见的决定。再如，对涉及重大舆情风险的案件，需要全面权衡各方信息，避免因给予处罚或者不予处罚引发舆论争议。其三，坚持法秩序统一性原则，尊重行政裁量基准。行政裁量基准作为行政机关结合辖区经济社会发展水平、治安状况及治理需求制定的细化规范，既体现了行政处罚的灵活性，又承载着法治统一性的要求。检察机关在进行处罚必要性审查时，要尊重行政机关的终局裁量权。

3.不同量罚情节的叠加适用规则

在量罚情节审查中，不同量罚情节的多元竞合与叠加适用问题是司法实践中遇到的难点问题。当前，我国行政法律体系尚未就量罚情节的适用顺位与组合规则形成系统性规范，仅公安部《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第8条至第11条提供了有限指引，导致实践中行政裁量标准不一、审查结论差异显著。为破解这一困境，本文尝试提出“二维三层”的审查规则。

该规则以“法定—酌定”二维审查维度与“不予处罚—从重处罚—从轻减轻处罚”三级审查层级为核心架构，具体包含五项实施规则：其一，以递进式审查为逻辑主线，按照“不予处罚情节—从重情节—从轻减轻情节—酌定情节”的顺序展开审查，前三个环节为法定量罚情节审查，最后一个环节为酌定量罚情节审查；其二，明确酌定量罚情节的兜底功能，所有案件均需要经过酌定量罚情节审查环节，实现个案正义的最终校准；其三，确立“不予处罚优先”原则，对符合法定不予处罚情形的案件，原则上不提出处罚的检察意见，仅在不予处罚将产生重大法律风险的情况下，方可考虑给予处罚；其四，确立“从重情节优先”原则，若存在从重情节则优先建议行政处罚，仅在给予处罚将产生重大法律风险的情况下，方可考虑不予处罚；其五，确立从轻减轻情节叠加规则，对同时具备两项以上从轻或减轻处罚情节且包含“主动消除危害后果并取得谅解”这一核心情节的案件，经过酌定量罚情节审查，不予处罚不会产生重大法律风险的，可以不予处罚，反之，则给予处罚。

在具体操作流程中，处罚必要性审查遵循阶梯筛查与动态评估相结合的运行逻辑：首先，判断是否存在不予处罚情节。若存在不予处罚情节，则转入酌定量罚情节审查，经酌定量罚情节审查，不存在重大法律风险的，不予处罚，存在重大法律风险的，可以考虑处罚，但提出从宽处罚的检察意见；若不存在不予处罚情节，转入从重处罚情节审查环节。其次，判断是否具有从重处罚情节。若存在从重处罚情节，则转入酌定量罚情节审查环节，经酌定情节审查不存在重大法律风险的，给予处罚，但要结合从轻、减轻情节提出是否从宽处罚的检察意见，对于存在重大法律风险的，不予处罚；若不存在从重处罚情节，则转入从轻减轻情节审查环节。最后，判断是否有从轻减轻情节。若存在两个以上从轻减轻情节且包含“主动消除危害后果并取得谅解”核心情节，经酌定量罚情节审查不存在重大法律风险的，不予处罚；存在重大法律风险的，给予处罚，但提出从宽处罚的检察意见。

五、监督增效：可处罚性审查的程序规制

可处罚性审查的效能发挥，不仅依赖完善的审查规则，更需要完善的监督机制。当前，可处罚性审查在司法实践中暴露出的监督缺位问题，在一定程度上影响了涉案当事人的合法权益，制约着行刑反向衔接制度价值的释放。