2.围绕“四要件”展开递进式审查

行政违法行为审查的内容主要包含主体要件、主观要件、客体要件及客观要件四个构成要件。客观行为具有直观性、可验证性，能够为后续主观及责任要件的认定提供事实基础，通常作为构成要件审查的逻辑起点。因而，本文认为在行刑反向衔接案件办理中，审查程序应严格遵循“先客观、后主观”的递进式逻辑架构（图1）。

图1　行为违法性审查逻辑

首先，客观要件审查要按照行为与规范“双验证”规则，重点审查是否有证据证明违法行为人实施了实行行为以及该行为是否违反现行行政法律规范。第一，要按照行政违法行为的证明标准，对现有证据进行全面审查，核实违法行为人是否实施了行政法律规范所不允许的行为。对于没有证据证明行为人实施违法行为或者现有证据足以证明行为人没有实施违法行为的，要按照不符合行政违法行为的客观要件予以排除。第二，若实行行为能够证实，则进入法律规范符合性审查阶段。此时，需要重点审查行政法律、法规和规章是否对该行为确定了处罚条款。这里尤其需要注意两点：一是区分单位违法和自然人违法。例如，在某科技公司涉嫌非法经营案中，姚某某通过其控制的某科技公司向某供应链有限公司等9家公司出售1697万美元，姚某某及某科技公司因涉嫌非法经营罪被移送检察机关审查起诉。经审查，检察机关对姚某某及某科技公司作出存疑不起诉决定，但认为姚某某及某科技公司未通过指定场所私自将外汇出售的行政违法事实清楚。根据《中华人民共和国外汇管理条例》规定，除对金融机构及其直接责任人员实行行政双罚外，对其他境内机构仅处罚单位，不处罚直接责任人员，因而该案确定的行政处罚对象为某科技公司，而非姚某某。后检察机关依法提出检察意见，国家外汇管理局烟台市分局对某科技公司作出警告并处罚款1585万元的行政处罚。二是部分犯罪类型缺乏对应的行政处罚依据。由于我国刑事立法和行政立法不同步，行政法律、法规和规章对高空抛物、职务侵占等违法行为都存在规制空白，如此便无法对该类行为启动行政处罚程序。若缺乏明确的行政处罚依据，应当终结审查程序并作出不提出检察意见的决定。

其次，客体要件的审查需要穿透形式违法性表象，结合行政法各领域的立法目的与保护法益，对违法行为实质侵害的法益进行评估。根据我国行政法律体系的设置，依据侵犯客体的差异，行政违法行为大致可以分为侵犯人身权利的行政违法行为、侵犯财产权利的行政违法行为、侵犯社会管理秩序的行政违法行为、侵犯行政管理秩序的行政违法行为、侵犯环境资源保护的行政违法行为、侵犯特定行业管理秩序的行政违法行为六类。在进行客体要件审查时，要注意行政处罚的追责时效问题。依据我国现行法律规定，一般行政违法行为的追责时效是两年，违反治安管理行为的追责时效是六个月，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果行为的追责时效是五年。时效制度的设立体现了法律对不同价值的平衡，当超过行政处罚追责时效时，通过惩罚实现的威慑与矫正功能已无法与长期追溯带来的行政成本、社会关系波动等负面效应相抗衡，意味着法律对客体保护已无必要，需要放弃行政处罚。对于这种情况，应当终结审查，不提出行政处罚的检察意见。若经审查，确认存在侵害法益且没有超过行政处罚追责时效，应转入主体要件审查阶段。

再次，主体要件的审查需要聚焦于自然人是否具备责任能力或者单位是否具有承担法律责任资格。依据我国现行法律规范，自然人行政责任能力依其年龄与精神状态，可划分为以下三类：其一，年满十八周岁且精神状态正常的自然人为完全责任能力人，需对其实施的行政违法行为承担全部法律责任；其二，已满十四周岁不满十八周岁的未成年人，以及不能完全辨认自己行为的限制民事行为能力人为限制责任能力人，对此类主体实施的行政违法行为，可依法从轻或减轻行政处罚；其三，不满十四周岁的未成年人，以及不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人为无责任能力人，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和教育，必要时由政府进行强制医疗或采取其他保护措施。此外，依据《行政处罚法》的规定，醉酒行为属于原因自由行为，行为人自陷责任能力缺陷状态而实施的违法行为应该予以行政处罚。对于单位违法，则需审查单位是否具有承担行政法律责任的资格。因此，依据上述规定，对无责任能力人，应当依法终结审查并作出不提出检察意见的决定，对于限制责任能力人和完全责任能力人，应当进行主观要件的审查。

最后，主观要件的审查重点在于审查违法行为人是否具有主观过错，即是否存在故意或者过失。2021年修订的《行政处罚法》在一般法意义上正式确立了主观归责原则，即当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。承担行政处罚责任的条件是当事人有主观过错，包括故意或者过失，这种故意或过失是推定成立的，无须行政机关主动证明。当事人对是否具有主观过错承担证明责任，如果没有举证主张自己无主观过错，行政机关可以默认当事人具有主观过错，依法应当予以处罚。因此，若现有证据足以证明行为人欠缺违法性认识可能性，或无法证明其存在主观过错，则应终结审查并作出不提出检察意见的决定。当然，过错推定原则并非适用于所有的行政违法类型，对食品安全、环境保护、安全生产等涉及公共利益、公共安全、人身健康等领域的违法行为，一般适用无过错原则。例如，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）等相关法律法规规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，造成环境污染危害的，应当承担侵权责任，不以主观过错为前提。对这类违法行为，除非有意外事件、不可抗力、紧急避险等责任阻却事由，原则上应当给予行政处罚。当完成上述全部要件审查，且能够认定行为人具备主观过错时，则完成行政违法性审查并进入行政处罚必要性审查环节。

（二）处罚必要性审查：以量罚情节为核心

处罚必要性审查本质上是在法律框架内对行政责任归属的价值判断与裁量活动，其审查规则设计需要兼顾法定性与裁量性：一方面，处罚必要性审查要坚持依法行政原则，审查标准与依据必须严格遵循法律规定；另一方面，鉴于行政违法行为本身的复杂性，处罚必要性审查需要保持必要的裁量空间，以个案事实为基础进行差异化权衡，避免机械适用法律导致实质正义失衡。

本文认为，处罚必要性审查的关键在于构建系统化的量罚情节审查体系。这套审查体系包括两大部分：一是以行政法律规范为基石，确立“不予处罚”“从轻或减轻处罚”等法定量罚情节，为审查活动提供刚性基准。二是在法定量罚情节外，参考行政机关处罚裁量时所考虑的因素，审慎拓展酌定量罚情节，将可能影响案件处理的重要因素纳入考量中，最终确定量罚情节体系。在此基础上，进一步确立量罚情节的适用规则，通过明确各量罚情节的优先顺位、竞合处理及叠加效应，最终形成兼具合法性与合理性的处罚必要性评价体系。

1.量罚情节体系的构建

量罚情节体系的构建需要确立以下基本原则：一是全面覆盖原则。无论是侦查阶段还是审查起诉阶段，只要案件涉及的情节都必须进行全面审查。这一原则的确立是基于行政机关的执法现实，即行政机关接收案卷后必然要对案件进行全面审查，刻意区分不同诉讼阶段的量罚情节既脱离执法实践，也无必要。二是法定与酌定相结合的原则。法定量罚情节应严格限定于法律、法规、规章的明文规定，不得将刑法、刑事诉讼法、司法解释或其他规范性文件设定的情节纳入；酌定量罚情节的设置要严格限制，具体可包括同类违法行为人处理、行政机关裁量基准、行政处罚社会影响评估等情形。三是部门法优先原则。《行政处罚法》作为兼具程序与实体属性的基本法，虽对行政处罚作出了共性规定，但存在细化不足的局限性。《治安管理处罚法》《环境保护法》等多数部门法与《行政处罚法》处于同一法律位阶，根据特别法优于一般法原则，行政机关在执法活动中应当优先适用部门法，且因部门法更契合专业领域的司法实际，其量罚情节规定往往更为具体。因而，在量罚情节的选择时，应优先适用部门法中的量罚情节。四是差异化构建原则。不同类型的违法行为所涉行政法律规范不同，不同行政法律规范在量罚情节的设置也存在一定差异，所以需要按照违法类型构建差异化的量罚情节体系。从司法实践观察，行刑反向衔接案件多集中于治安管理领域。为此，本文以《治安管理处罚法》为样本，探索构建违反治安管理行为的量罚情节体系，以便为其他行政领域构建量罚情节体系提供方法参照。