行政协议无效确认规则的建构，需要坚持类型化思维。最高人民法院近年来公布的若干典型案例，为勾画政府特许经营协议无效司法确认的基本图景提供了难得素材。无效审慎确认司法立场的形成，源于政府特许经营协议利益分布的广泛性、风险防范的复杂性和争议形成的特殊性。公私二元标准的同时解释适用和归入重大且明显违法情形等两种不同解释进路的并存，源于对行政协议两面性和行政性的不同侧重。政府特许经营协议效力判断的背后，蕴含着司法对不同市场主体之间既得利益和多层次公共利益之间的艰难利益衡量。政府特许经营协议无效标准司法立场的形成，对完善这一领域统一立法、推进行政协议无效标准的统一化都具有积极影响。

政府特许经营协议　行政协议无效　司法确认

按照通行的理解，政府特许经营协议指的就是“政府的事情，通过合同的约定，交给企业去办”。政府特许经营协议的签订和履行，事关政府依法行政、企业诚信经营、市场稳定预期和民众生活福祉，对其效力的判断需要格外慎重。“一旦法院宣布某一行政行为在法律上无效，那就如同什么事也没有发生一样。”“华隆公司案”所涉协议经历了从一审“确认违法”到二审“确认无效”再到再审撤销一、二审判决维持现状的回转，个中体现出政府特许经营协议无效认定的司法克制主义立场。最高人民法院明确指出：“对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定，另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的，从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对行政协议无效的认定要采取谨慎的态度，如果可以通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方主体继续履行义务。”在“中孚公司案”中，即便二审法院作出确认政府特许经营协议无效判决，但在裁判理由部分仍然留有一定余地，申明“除确认协议无效会危及公共安全等少数例外情形”。在政府特许经营协议效力的司法审查中，司法审慎立场的坚守主要基于如下三个方面的原因：

行政许可法实施近20年来，特许经营逐步成为我国各地公用事业运营的一种常见形式。其间虽多次历经波折，但这种公私合作方式还是沿用至今。政府特许经营协议的签订，上接政府授予企业某项公用事业特许经营权，下承特许经营项目的具体实施和市政公共服务事项的持续供给，在整个特许经营的推行过程中有着举足轻重的作用。政府特许经营协议的签订和履行，蕴含着十分广泛的利益分布结构。从政府角度看，特许经营涉及如何从市场上选择相对最优的合作伙伴、如何利用有限财力为公众提供更好的公共服务、如何在法治轨道上处理好与特许经营方的合作关系、如何塑造良好的市场秩序和营商环境；从市场角度看，特许经营涉及市场主体如何通过公平有效竞争参与市政公用事业运营、如何通过协议保障自身享有的排他性竞争地位、如何通过协议获得稳定可预期的投入收益；从公众角度看，如何通过协议更好获得高质量、不间断的市政公共服务。这些复杂的利益结构分布贯穿于政府特许经营协议的始终，是人民法院在审查政府特许经营协议效力时不得不面对的现实局面。

以“中油公司案”为例。一审法院认为，案涉协议合法有效，中油公司享有的特许经营合同权利受法律保护，协议各方应当按照约定履行相关的合同义务，确保中油公司特许经营权的完整性。英德市政府又将英红工业园的管道燃气特许经营权授予给华润公司，存在对同一区域将具有排他性的独家特许经营权先后重复许可给不同市场主体的行为，应当认定为违法。一审判决除确认协议有效、确认授予第三方特许经营权行为违法外，还责令华润公司停止建设及经营活动。二审法院则认为，该重复许可系行政机关的行政行为所致，并不必然导致在后的华润公司所获得的独家特许经营权无效，华润公司基于其所签订的特许经营权协议的相关合同利益、信赖利益亦应当予以保护。而且，中油公司、华润公司均已进行了管道建设并对园区企业供气，撤销任何一家的特许经营权均将影响到所在地域的公共利益。对于重复许可的相关法律后果，应当由行政机关来承担，而不应由华润公司承担。英德市政府应当采取补救措施，依法作出行政处理，对双方相应经营地域范围予以界定，妥善解决本案的特许经营权争议。两相对比可以看出，二审法院在涉及协议排他性条款冲突的解决与归责问题上作出了更为审慎的考量：一方面，认定两份案涉特许经营协议均为有效协议；另一方面，在归责原则上确立了在先特许经营权利优先保护原则，兼顾对在后特许经营者善意的合同权利、信赖利益予以保护。