“华隆公司案”确立的公私法二元标准同时解释适用方法，体现了对行政协议兼具“行政性”和“合同性”特点这一基本事实的充分尊重。与行政行为存在较为明显差异的是，特许经营协议的签署，更多关注的是程序的公正性和内容的合法性，亦即特许经营协议的签署不能违反法律、法规的强制性规定。在民法典颁行之后，原合同法所规定的无效情形已发生明显变化，第一编总则第六章有关“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”的规定将成为行政协议是否无效的核心判断标准。在“灵石公司案”中，涡阳县人民政府2011年9月1日通过招商方式，与北京正和公司订立《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》。后因该协议违反市政公用事业特许经营项目应当公开招标的法律强制性规定，经纪检监察部门查处，该协议终止。2012年12月，涡阳县人民政府受托对三县垃圾焚烧发电BOT项目进行联合招标，招标文件规定“中标人需支付正和公司12,113.55万元”，该笔款项系涡阳县人民政府与正和公司终止上述协议产生的费用。因该笔费用较大，导致其他投标人弃标，又因竞标人没有达到三家，案涉招标转入单一来源采购，山西灵石公司与正和公司组成的联合体中标。2013年10月8日，国信招标公司向联合体发出签约通知书。在合同订立过程中，双方就合同部分内容的变更发生分歧，互相指责系对方原因导致迟迟不能签约。2017年7月5日，涡阳县人民政府作出关于项目终止的函。二审法院认为，案涉垃圾焚烧发电BOT招标行为，违反政府采购法应公开招标的规定，废标后没有报请相关部门批准重新招标；设置中标人承担“投入前期费用12113.55万元”这一明显不合理条件排斥潜在投标人；违反法律强制性规定采取单一来源采购等，属于《行政诉讼法》第75条规定的“重大且明显违法情形”，该招标行为无效。可见，公私法二元标准同时解释适用的方法，尚需结合政府特许经营协议自身的特质有条件地加以精准运用，凸显“违反法律强制性规定”与“重大且明显违法”之间的相互通约性。

突出行政协议的行政属性、将行政协议存在的问题归入“重大且明显违法情形”，是“中孚公司案”确立的特许经营协议无效司法确认规则。该案裁判要旨指出：“行政协议的缔结应遵循依法行政原则。行政机关在缔结公用事业特许经营等类别的行政协议时，以公平竞争方式选择缔约人是行政机关应履行的先契约义务。通过非公平竞争方式缔结此类行政协议违反了法律法规的强制性规定，构成行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’，除确认协议无效会危及公共安全等少数例外情形，人民法院应依法判决确认该行政协议无效。”江苏省高级人民法院在该案二审裁判的说理部分，一方面，论证了行政机关应遵守法定的先契约义务，并认为，行政协议与民事合同的本质差别在于行政性是行政协议的一般属性，由此决定了行政机关自开展缔约行为之始便开始履行公共职能，并以实现公共利益为首要目的。因此，行政协议的缔结应以与行政协议行政性相符的依法行政原则为基本要求，即在行政协议缔结之前，行政机关应依法使行政协议缔约人的选择、协议的内容等符合国家为保障和实现公共利益而制定的相关法律规范的规定，此即行政机关在缔结行政协议前应当履行的先契约义务。行政机关的先契约义务自行政协议缔约行为开始启动时即应承担，该先契约义务并不受行政协议最终是否成立或生效的任何影响，行政机关亦不得因非法定因素而排除或放弃履行该先契约义务。在行政机关的先契约义务中，根据法律规范的规定，行政机关应当通过公平竞争方式选择行政协议的缔约人，则是否履行该先契约义务，是判断此行政协议效力的关键因素。另一方面，详细解释了以公平竞争方式选择缔约人是必须遵循的首要先契约义务，并认为，行政机关在缔结公用事业特许经营类别的行政协议时，履行先契约义务，以公平竞争方式选择缔约人进行缔约是法律规范的强制性要求。具体而言，一是行政机关要保障和实现潜在缔约人参与竞争的机会平等，即要求行政机关确定资格审查的标准合法、合理且适用同一标准，公平地确定潜在缔约人范围；以规范的招标、竞争性谈判等竞争方式，向潜在缔约人提供同等缔约机会，并使之受到同等待遇。二是行政机关要保障和实现从潜在缔约人中确定缔约人的结果公平，一般情况下，潜在缔约人在公平竞争中胜出，其就有要求行政机关将其作为缔约人并与之签订行政协议的权利。正是基于这一认知模式，二审法院认为，鉴于本案《连云港市灌云县生活垃圾焚烧热电联供厂BOO项目特许经营协议》（以下简称《光大项目协议》）通过非公平竞争方式予以缔结没有法律依据，明显违反了法律规范的强制性规定，构成重大且明显违法，故《光大项目协议》依法应属于无效行政协议。

在政府特许经营的监管体系中，以公开招标方式为核心的市场准入制度居于首要地位。相较而言，招标方式有利于项目的科学决策，可以确保整个交易的透明度，能够对确定一个合理的转让价格起到积极作用。虽然目前政府特许经营尚缺乏国家统一立法，但公开招投标程序的强制性规定已成为现行立法的明确要求。尤其是从防止政商勾结、构建亲清政商关系角度看，更需坚守这一底线要求。这也正是4件典型案例的共通之处。“在政府主导型发展模式和权力缺乏有效监督的背景之下，公用事业特许经营非招标授予的方式需要谨慎采用。”在“中孚公司案”中，二审法院之所以最终作出否定一审确认违法判决、转而作出确认无效判决的艰难抉择，从根本上来说，还是捍卫了公平竞争方式的底线程序要求。“对于公用事业或其他依法应以公平竞争方式选择缔约人缔结的行政协议，却未按公平竞争方式缔约的，除判决确认无效或撤销该行政协议可能危及公共安全等少数例外情形之外，如只要形成既定事实，就采用确认违法的方式实际保留该行政协议的效力，必将产生制度上的缺口，严重损害市场秩序及总体上的公共利益。”这种凸显行政协议行政属性、经由解释将具体违法情形归入重大且明显违法情形的做法，体现出对行政协议无效自主性判断标准建构的努力，代表了行政协议无效司法确认的最新动向。

政府特许经营协议效力判断的背后，实际上蕴含着极其复杂的利益衡量过程。无论是采用确认违法、保留协议效力的迂回做法，还是采用确认无效、采取补救措施积极予以善后的破釜沉舟之举，都充斥着各种错综复杂的利益纠葛、艰难权衡和最终抉择。在4件典型案例中，无论最终是否选择确认无效判决，人民法院裁判都展现出对不同市场主体之间经营权、信赖利益和不同层次公共利益的全面衡量，显示出日臻成熟的本土司法技术。

在行政机关重复授予特许经营权引发争议之后，就会出现不同市场主体之间的利益保护孰轻孰重、孰先孰后的选择。对不同市场主体的利益保护，既要看其特许经营权的来源是否合法、持续时间长短、实际投入多少，也要看其实际经营情况、有无继续经营必要和是否存在范围重叠。只有全面、综合考虑不同市场主体的经营状况，才能避免陷入非此即彼的零和思维，进而实现双赢多赢共赢的司法目标。在最终作出确认特许经营协议无效判决的“中孚公司案”“灵石公司案”中，人民法院对不同市场主体之间的利益进行了充分衡量。“中孚公司案”一审法院认为，光大公司建设的生活垃圾、生物质热电联产项目已竣工验收并投产经营，该授权行为一旦被撤销，既会影响光大公司已获权益，也会影响城市居民生活垃圾统一管理，损害区域公共利益；中孚公司的确为自身项目运行付出一定成本，本应享有协议相关的期待利益尚未实现。二审法院则认为，应当通过判决灌云县政府及时依法采取补救措施，保障持续稳定安全地提供与《光大项目协议》所涉特许经营项目相关的公共产品及公共服务。“灵石公司案”二审法院认为，正和公司因招商与涡阳县人民政府订立的《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》违反法律强制性规定，经有关部门查处已经终止，其所产生的前期费用不属于本案可以一并审理的范围，可循法律规定的途径解决。在未作出确认协议无效判决的“华隆公司案”“中油公司案”中，人民法院同样对不同市场主体之间的利益进行了全面衡量。“华隆公司案”再审法院认为，华隆公司早在本案被诉协议签订前，事实上就已经在濮阳市濮东产业集聚区投资修建管道并经营管道燃气，这一持续时间更久的特许经营权不容漠视；华润公司虽与濮阳市城管局签订特许经营协议的时间早于本案被诉协议签订时间，但因《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》约定的特许经营区域四至不明，不能证明被诉协议与其经营区域部分重叠，不能证明华润公司的合法权益受到侵害。“中油公司案”二审、再审法院均认为，中油公司签订的涉案政府特许经营协议为有效协议，中油公司在案涉区域的特许经营权应当受到法律保护；华润公司基于其作为后手签订的特许经营协议所产生的合同利益、信赖利益也应受到保护。中油公司、华润公司均在案涉区域内进行了管道建设，并对园区企业实施供气，撤销其中任何一家的特许经营权都会影响到该区域的公共利益。同时，法院裁判还反复申明，行政机关重复设置许可的不利法律后果应当由行政机关而不是由市场主体来承担。