2003年4月，我国出现首例自愿环境协议：山东省的两家钢铁公司郑重承诺3年内将节能100万吨标准煤，提高资源利用率，减少污染物的排放。其中设定了主要包括工序能耗、吨钢综合能耗、吨钢可比能耗、余热利用、SO2和CO2的减排量、节能量、节能率、节能效益、节能管理情况等13项指标。政府在这些试点项目中设定的指标严格程度较高，但企业只能完成部分指标。在这些自愿环境协议中，企业虽然没有完成协议要求的全部节能减排目标，对环境利益造成一定损害，但这种损害的结果是由于违约导致的，不是因违法行为造成的。依据契约的性质，责任人应当承担的是违约后果，而不应任由行政主体依行政优益权对行政相对人行使对其损害较大的单方变更解除权和制裁权。因此，行政主体对惩罚式行政优益权更需谨慎裁量后行使。

比例原则起源于19世纪德国创立的警察法学，后来经过依法治国理念和公民基本权利的融入，逐渐扩充到行政法的所有领域。比例原则是指行政机关实施的行政行为应兼顾具体行政目标的实现和保护行政相对方的权益。当为了实现行政目标而不得不对行政相对方造成一定程度的损害时，应当尽可能把这种损害控制在最小限度内，使两者达到适当的比例。

学界通说认为，比例原则由适当性原则、必要性原则和均衡性原则这三项子原则构成。这三项子原则分别从不同角度规范和控制行政优益权。在自愿环境协议中，政府行使行政优益权，应当充分体现比例原则中三项子原则的内涵，衡量自身行使行政优益权的具体情形与合理性，使协议双方主体之间追求的利益达到合法比例，促成环境治理目标的实现。

适当性原则是指国家行政机关所采取的行政手段的目的必须是维护公共利益，而且这种手段要有助于达到预期目的。简而言之，这一原则要求行政主体采用的手段必须明确指向已经设定的正当目的。如果行政机关采取的手段不能对行政目的的达成起到帮助作用，或者行政目的不是维护公共利益，则是对适当性原则的违反，也就必然违反比例原则。从某种程度上来讲，适当性原则以目的为导向，监督和规范行政主体行使权力目的的正当性以及目的和手段之间的密切相关性。所以，适当性原则所要求的目的和手段的密切关系，是指行政主体自行选定的手段应能切实完成立法者预期的目的，即采取一项行政措施之前要先对这种行政裁量行为是否有助于目的的达成予以认定。

德国联邦宪法法院对于适当性原则采用“最低标准”：第一，如果行政主体采取的行政手段只有部分有利于目的实现，即不能达到完全适当，依然被视为符合适当性原则。第二，这项“最低标准”不能仅凭行政手段实施的结果进行判断，而应该依据事务的本质作出合理判断；如果经判断后认为该行政手段有助于行政目的的实现，那么不论结果如何，都不应以违反适当性原则论处。

在自愿环境协议中，用适当性原则衡量作为行政主体一方的政府的行政优益权的行使，可以确立以下三个标准：

第一，目的应当具有确定性。即政府行使行政优益权的目的应为保护环境利益，这种目的必须清晰且明确。行政机关应当保证其能够通过行使职权来实现环境保护的目的。而判断政府行使行政优益权是否出于保护环境等公共利益的目的，应以一个理智的正常人的认知标准，依据行政机关行使权力时的客观具体情形去判定。

第二，目的应当具有合法性。即政府行使行政优益权必须是为了保护合法的环境利益，依据适当性原则，手段的采用是为了实现明确而特定的目的。如果目的是不合法的，则任何实现该目的的手段都与适当性原则相违背。比如政府与企业以污染物非法掩埋为目的达成协议，则无论双方采取何种措施暂时处置了污染物，该协议都是违法的，不符合适当性原则。

第三，手段应当具有有效性。手段能够有助于达到协议的目的，这是适当性原则中的最根本的特征。如果手段有效，就符合适当性原则；如果手段对达成目的无效，则不符合适当性原则。政府在自愿环境协议中行使的监督权，就属于为保证协议的环境保护目标的实现而适用行政优益权。比如政府对协议情况进行经常性检查，以有助于掌握协议履行的情况；政府有权对企业不恰当履行协议的行为予以禁止，并命令其采取恰当的措施保证协议目的的实现；政府将监督结果和企业改善环境的成绩向国家机关和公众公开等。这种监督手段能使政府评估企业行为是否真正能够促进协议目标的实现，以及能否产生环境治理的良好效果。

必要性原则是指，在满足适当性原则的基础上，如果行政主体有多种方式能在基本相同的程度上达到其追求的公益目的，则行政主体应当尽可能选择对行政相对方的权益损害最小的行政手段。

德国联邦宪法法院在案件判断中明确把“必要性”界定为：“当存在其他同样有效而且对于公民基本权利侵害更温和的手段可供选择时，则行政措施就有违必要性原则，会被认为因造成对基本权利的不必要侵害而构成选宪。”换言之，对于严厉的手段只有在其已成为“最后手段”时才能采取。日本行政法学者田村悦一将必要性原则理解为，当行政主体在追求公益时，如有多种等价意义上的手段可供选择时，除非有紧急情况，一般都应将选择权利赋予行政相对人，以表示对当事人自由选择权的尊重，从而将侵害程度降到最低；如果经过相对人自由意思表示之后，能达成与行政主体处分相同的效果时，那么在这个范围之内行政主体就应该避免作出具有强制性的行政行为。这些对必要性原则的描述，对于我国的相关学理与立法都具有重要的借鉴意义。

如果说适当性原则关注的是从手段到目的的直线逻辑关系，则必要性原则考察的是，当存在多个手段与同一目的具备直线逻辑关系时应当如何进行选择。即必要性原则实际上包含了两层意思：其一，存在多种能够实现行政目的的行政手段，否则必要性原则就没有适用的前提；其二，行政主体在实现行政目的的诸多手段中，应当选择对行政相对方权利侵害最小的一种。

行政主体对于最小侵害的考量没有固定的标准，根据一般公认的价值观来看，如果是相同性质的权利，则依据侵害程度的大小排序，行政主体当然应尽量选择对相对人侵害程度较小的行政手段。对于性质不同的权利，如果相对人作出的自由选择也能达到行政主体所设置的目标，则行政主体应当尊重行政相对人的意志。如果两者都不相符，则大致可以作出如下排序：限制财产权要比限制人身权的侵害小；限制物质权益要比限制精神权益的侵害小；负担性措施要比禁止性措施的侵害小。

在自愿环境协议中，政府行使行政优益权是为了和企业合力达到协议规定的较高环保目标。在协议的履行过程中，如果可以选择，企业必定更偏向于希望行政主体以促进式行政优益权的行使方式来实现协议设置的目标，因为在这种情形下，企业能够保留协议中规定的从政府获取的优惠政策，而这样的结果也更符合自愿环境协议制度设立的初衷。所以在面对困境或国家环保政策的改变等突发情况时，政府应优先考虑行使促进式行政优益权，即尽可能尊重企业的主观能动性，通过监督和指挥的方式帮助企业达到目的，或者以协商的方式与企业就协议条款的变更达成合意。只有情况确实紧急，或者变更协议也不能达到合同目的时，政府才能考虑行使惩罚式行政优益权。此时政府就不得不面临行政目的的实现与对企业的权利造成一定损害之间的权衡与取舍。

由于自愿环境协议的相对方通常是从事生产经营的企业，人身权与精神权益的限制情形并不常见，对于行政主体来说，在自愿环境协议中，负担性措施与禁止性措施的权衡与选择尤为重要。

惩罚式行政优益权主要包括政府对企业的制裁权及其单方面对协议的变更和解除权。一般来说，如果政府对某一自愿环境协议实施了禁止性措施，即强行解除该协议，则表明其不再需要实现该协议的目的，而且这种解除权的行使还往往附加一定的经济制裁。常见的是，在一些自愿环境协议中，政府以减免税收或给予补贴等优惠政策为激励方式，政府单方面解除协议，则会同时终止优惠政策，或令企业返还其已经从协议中获取的利益。如丹麦的自愿环境协议中一般都约定经济制裁后果，即追缴所减免的税款。由于这一类禁止性的惩罚式行政优益权的行使，导致的结果是从根本上放弃当初签订自愿环境协议时的目标，容易挫伤企业自主参与环境保护的积极性，故不宜过多运用。