并非只有禁止性行政优益权使用制裁权，惩罚式行政优益权中也可利用负担性措施，通过行使制裁权，达到自愿环境协议目标的最终实现。这里适用的制裁权并非经济制裁，而是制裁权中的强制履行，即通过强制行政相对人承担特定责任而最终实现协议的目标。具体而言，是在相对人不愿直接履行时，采用代履行的方式，由行政机关或第三人代替行政相对人履行合同义务，履约费用由相对人负担。负担性措施虽然在一定程度上违背了相对人的意志，但是其能使协议的目标最终得以实现，且企业在承担履约费用的同时仍然能够保留协议中约定的优惠政策，企业利益减损程度相对较低，能够保留其环境保护的积极性。

均衡性原则指的是行政主体对公民权益可能造成的侵害不应该超过其为实现行政目的而维护的公共利益，即手段必须与目的保持适当、合理、均衡的比例关系。确切地说，均衡性原则强调两个方面的比例关系必须适当：一是行政权力在保护公共利益与保护行政相对人利益之间要形成适当的比例关系；二是行政权力的实施可能产生的负作用与欲达成的目的的正当性之间要形成适当比例。《德国基本法》对禁止过度侵害公民权益作出了明确规定：“如法律或行政措施对公民个人所加的负担和义务是不能合理忍受和不能期待的，即这种负担在考虑到当事人尊严、人格和尊重个人关系与经济关系的情况下，明显构成过度的负担和要求时，那这项行政措施就是不合比例。”均衡性原则可看作在不同价值或利益之间所进行的判断、比较和权衡，而非对其中的任何一个价值的简单肯定或否定。中国儒家的中庸之道强调切忌破坏双方利益间的适当比例关系，与均衡性原则有异曲同工之处。

均衡性原则是比例原则的核心原则，而“比例”应该如何确定则又属于均衡性原则的核心。但是均衡性原则本质上是一个抽象的概念性的原则，而非在操作上具有指导意义的精准法则。虽然学界和实务界没有形成确定的标准，但均衡性原则的内涵也能为行政主体的权力行使提供一定的指导。依此有学者认为，行政主体在采取行政措施时，至少要考虑三种要素：其一是公民的人格尊严不受侵犯的基本准则。其二是公益的重要程度。这是在比例衡量时必须考虑的要素，即对于私人利益造成的侵害一定是由于欲维护的公共利益更为重要。其三是手段对目的的契合性程度。

还有学者运用经济学上的“帕累托最优”理论，以资源配置最优化的成本衡量来诠释均衡性原则。帕累托最优理论指出，如果在经济活动中任何一个人可在不使任何他人境况变坏的同时而使自己的情况变得更好，那么这种状态就视为达到了最优化的资源配置18。它是效率和公平的一种均衡状态，或者说，一个目标的达成对任何一方的利益损害降至最低的程度，是最经济的。自愿环境协议内容的实质，就是行政机关的国家环境管理权力与相对一方企业的环境资源权利在个案之中相互博弈，以争取达到帕累托最优的目标。

自愿环境协议是环境保护立法中引入的一种新型环境合同，其与一般的行政合同相比，在利益的权衡上具有特殊性。企业与代表公众利益的政府在自愿环境协议中达成的目的是共同的，然而在自愿环境协议中，企业与社会公众的利益不能用相同的价值和标准衡量。在自愿环境协议中，政府给予企业的优惠条件表现为经济利益的形态；而自愿环境协议所保护的社会公众的环境利益，在很多情况下是无法用金钱衡量的。原因在于：其一，环境法律关系的客体——自然要素——非常稀缺，而且其中许多是不可再生资源，被破坏或毁灭后，即使付出再多经济代价也无法恢复。因此，环境资源的珍贵超越金钱的价值。其二，环境侵权的一个重要特征是恢复和补偿具有巨额性，而非等额的。与一般民事侵权赔偿的等额性不同，环境侵权的救济支付的经济代价往往远远大于被侵害的环境要素本身的经济价值。其三，与其他权利不同，公众所享有的环境权利并不一定给权利主体带来经济上的收益，很多时候环境权以心情的愉悦和情感的满足等精神层面的受益体现出来，无法以金钱的数量来衡量。因而此类环境权利侵害的救济也不能完全以经济补偿的方式实现。这使得在自愿环境协议领域，在运用均衡原则考量行政优益权的适用时，在需要权衡的诸因素中，既要考虑“量”的比例，还要考虑不同的“质”所占比重的适当性。这样的权衡具有更多的维度和更大的难度。  

均衡性原则旨在实现行政目的的同时，把给行政相对人造成的损失降到最小，并且达到社会公共利益与企业的私利保障的均衡。在自愿环境协议的履行过程中，政府在其认为必要时行使行政优益权。当政府行政优益权的行使是为了保障社会公众的环境权益时，对于企业因此而遭受到的损失，政府也应当在适当的程度上通过各种经济途径予以补偿。在自愿环境协议的履行过程中，企业为达成环保目标，需要耗费大量的人力、物力和财力。如果企业由于客观状况而非主观原因最终没有达到协议目的，政府可选择提供一定的补贴或税收、贷款等方面的优惠政策，保护企业的经济利益。也就是说，由于行政优益权的行使，天平一边的公众环境权益获得了增加，而另一边行政相对人由此而受到的经济利益的减损，应当也有适当比例的补偿。当然，“比例”适当性的确定，需要考虑若干要素，不能武断地运用统一标准“一刀切”，要具体问题具体分析，从个案入手，从具体视角出发。

比例原则的三项子原则相互联系、相互配合，构成了比例原则完整的内涵和完备的功能。它们所共同调整的其实主要是两组关系：国家实施的行政活动中采用的手段与实施目的之间的关系，以及公共利益与私人主体权利之间的关系。在衡量政府行政优益权适用的正当性时，应充分考虑比例原则的三项子原则之间的个性与共性，体会其各自的相对独立性和互补性，将此三项子原则分别对比同一自愿环境协议的目标，以及协议双方利益诉求进行衡量，从而得出符合现代法治价值观的结论。

1.衡量内容不同

比例原则的三项子原则由于内涵不同，对于对象进行衡量的内容有明显的差异。适当性原则考量的是行政行为的目的以及采用的手段是否正当；必要性原则关注行政行为是否采取最合适的手段达成目的，防止对相对方造成过分损害；均衡性原则则是对手段的负面作用和实现的目的的正面效果进行比例衡量。

具体从自愿环境协议看，对政府行政优益权的行使进行衡量时，应首先运用适当性原则来明确其维护的是否社会公众正当的环境利益，而且应当明确其采取的手段是否切实为实现环境公益而施行。当环境公益的保障有数个而非唯一手段时，则需要运用必要性原则来比较采取的行政手段哪种更为合适，即选择对企业损害最小的行政手段来达到目的。这一“最小”的判断当然是相对的，是与其他手段造成的后果相比较形成的结论，并非指对行政相对人的影响是可以忽略不计的。这就需要运用均衡性原则来衡量行政优益权所保障的公共环境利益与企业所受损害的程度这两者的比例关系，要求政府即使已经选择了行政优益权中最温和的一种行使方式，也应当考虑对企业给予适当的补偿，最大限度地保护企业的经济利益。

2.衡量角度不同

在比例原则包含的三个子原则中，适当性原则是从目的的正当性和手段有助于目的之实现的角度进行衡量；必要性原则是从实现目的的手段造成损害最小的角度来进行考虑；均衡性原则通过对行政手段造成负面影响的考虑，要求目的正面效应与结果的负面影响之间的比例应当适当均衡。即比例原则三项子原则分别从“目的导向”“法律后果”“价值取向”三个不同角度来规范行政活动中的两大关系，即行政目的与手段之间的关系、公民私权利与公共利益需求之间的关系。

在自愿环境协议中，对政府行政优益权的行使，无疑也应当从这三个子原则各自不同的角度，对协议的目的和手段以及公众环境权益与企业经济利益之间的关系进行衡量与检视。