自愿环境协议在法律性质上属于环境行政合同，与一般的行政合同相比，其又具有明显的特殊性。对于自愿环境协议，政府相对于企业享有行政优益权，但若对这种权力不能加以规范和控制，将会损害企业的合法权益，亦有违自愿环境协议订立的初衷。运用比例原则对政府行政优益权的具体行使进行约束，是行之有效的治理方式。比例原则的三项子原则从各自的角度分别对自愿环境协议中行政优益权的行使进行规制，既有差异性亦相互融合，能够最大限度地实现政府公权力与企业私权利的平衡，使公共利益与私人利益都尽可能地得到保障。

自愿环境协议；行政优益权；比例原则

自愿环境协议是政府为达成更高的环境目标而与企业达成的合意，是环境管理从传统单一的禁止模式向多种管理手段综合运用的发展过程中出现的新型的激励性管理方式。为了吸引企业参与到自愿环境协议中来，应当强化自愿环境协议的“契约性”。如果对政府的行政优益权不加以约束和规范，则这一管理手段就无法实现其既定的目标。行政法上通常运用比例原则衡量政府对行政优益权行使的适当性，因此有必要将其运用到自愿环境协议的监督中。

比例原则是指行政行为与其要达到的目的之间应当形成适当的比例，兼顾行政主体预期目标的达成和对行政相对人正当权益的维护。这就意味着行政主体在行使行政权力时除符合合法性原则外，还应符合行政合理性原则，即选择对相对人侵害程度最低的方式来进行，避免为达到目的而不择手段的情况发生。将比例原则引入自愿环境协议中，对政府行政优益权行使进行衡量和监督，其正当性在于以下几个方面：

与民事权利和民事义务的对等性不同，在环境法律部门中，环境权利与环境义务不具有对等性和均衡性。环境法不是纯粹的公法或私法，而是兼具二者特征的社会法。在这一法律体系中几乎没有争议的是，政府拥有环境管理的权力和职责，公民享有环境权，典型地表现为公民享有良好环境的权利。而企业仅应承担环境义务，而不享有相应的环境权利。比如周训芳教授即主张，出于经济目的尤其是商业目的而对环境资源进行开发利用的权利属于民事和经济权利，不应将其纳入到“环境权”的范畴，而且为了保护环境和实现社会可持续发展的需要，应对这类常态的民事和经济权利实施严格控制。这是由于作为社会法的环境法抑强扶弱的性质使然。而在自愿环境协议中，由于政府与企业达成一致的环保目标高于环境立法标准，因而企业的环境义务相应地被加重。如果政府再不控制自身享有的行政优益权，则会使双方的权利义务配置过度失衡，甚至与正义的价值取向相背离。

企业要想达到协议规定的目标，从协议前期的准备工作到协议履行完毕需要较长的时间，并且需要投入相当多的人力、物力和财力。如2011年发布的“中国城市环境管理自愿协议试点”项目中的《节能自愿协议技术通则（GB/T 26757-2011）》规定：参与的企业在享受政府给予待遇的同时，必须完成诸多任务。这些任务包括：企业为如期达到协议中规定的节能目标，需要制定出详细具体的节能项目与节能计划，并要认真组织有关部门进行实施；在协议履行期间，企业每年度都要向政府提交一份书面形式的详细年度报告（包括工序能耗调查表和每年的能效指数等）；企业还要建立自己的节能自愿协议组织并构建节能环保考核评价指标体系、节能环保目标体系以及节能自愿协议政策支持体系。由此可见，相较于其他行政合同，这种自愿环境协议对行政相对人设置了更多远远高于法定义务的契约义务。在此前提下，如果不对行政主体的行政优益权进行规制，则权利义务配置的过度失衡将导致协议激励性和诱导性的环境管理模式丧失应有的功能。

行政法上的行政优益权可以分为促进式行政优益权与惩罚式行政优益权。前者如行政主体为了有效地促进合同的履行而行使的指导和监督的权力。后者如单方变更权、单方解除权和制裁权等。单方变更权和单方解除权是指由于公共利益的变化，原有合同继续履行将不符合公共利益，在行政相对人不愿意协商变更合同时，行政主体享有单方变更合同和解除合同的特权。制裁权是指为确保行政合同的实际履行而赋予行政主体的制裁权，表现为金钱制裁和强制履行。此两类行政优益权的功能与效果不尽相同。政府在行使行政优益权时，应当针对其促进和惩罚的不同性质分别加以采用。

从自愿环境协议制度建立的初衷看，其是政府为达成激励性的管理目标，以一定程度的优惠和奖励为诱导，在自愿基础上与企业签订提高能源效率、减少温室气体排放等保护环境的协议。自愿环境协议强调企业参与的自愿性和契约的合意性，以达到环境资源利用效率的最大化与保护效果的最优。

美国法学家理查德·波斯纳认为，正义最普遍的含义是效率。所有的法律活动（包括立法、执法、司法、诉讼等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、审判制度等）的最终目的就是为了最有效地利用自然资源和最大限度地增加社会财富。从这一视角看，促进式的监督指挥权能够使行政主体在自愿环境协议中帮助企业更好地达到环保目标，实现管理效益的最大化，是行政主体激励式管理行为行之有效的方式。但是对于惩罚式的单方变更权、单方解除权和制裁权，则要衡量企业自身的客观情况，充分分析具体问题，不能过度损害企业的权益，务必谨慎行使。

自愿环境协议中作为合同相对方的企业，是在已经遵守国家制定的环保标准的前提下，自愿地和政府约定更为严格的个别适用的环保指标，并由政府在协议履行过程中或达到履约目标后给予其一定的财政补贴、税收优惠等经济激励。就协议条款本身看，只有企业适当履约或未适当履约两种情形中，不可能发生企业借助协议条款损害公共利益的情形。由于政府只能对企业违法事项行使行政管理权，而针对企业未能完成协议要求的较高环保目标的部分，应通过相应的合同责任予以追究。政府如确有必要行使行政优益权的，也需谨慎裁量后再行使。