党的“十八大”以来的“法治中国”建设方略,有不少新的提法和做法。其中,关于“法治社会”的概念以及“法治国家、法治政法、法治社会一体建设”的提法,是全新的理念,也是当今世界法治理论与实践的重要创举。也正如有学者指出的那样,这也是习近平法治思想的核心要义之一(叶海波,2021;黄文艺和李奕,2021)。2020年底和2021年初,中共中央分别印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》和《法治社会建设实施纲要(20202025年)》,均重申“一体建设”的理念,并进一步明确“法治社会是构筑法治国家的基础”。

至今,一方面,法治中国建设大方向已经非常明确,法治国家、法治政府和法治社会进行一体建设,其中法治社会是法治中国建设的基础。不过,在另一方面,虽然习近平总书记在2018年8月召开的中央全面依法治国委员会第一次会议的讲话中明确“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础”(习近平,2019),但如何精准理解法治的一体建设,以及相应地如何明确法治社会建设的基础地位这两个问题,虽然已经有越来越多的专家和学者进行论述(例如江必新,2014;何勤华编,2016;龚廷泰编,2017;莫于川,2015;蒋晓伟,2015;李步云和张舜玺,2016;张鸣起,2016;李林,2018;马长山,2017;陈柏峰,2019;卓泽渊,2021),但是答案并不完整。①鉴于此,在全国和地方性“十四五”法治建设规划陆续发布之后,一些报刊也专门组织文章进行论证。①比如,卓泽渊教授(2021)主张:“法治国家、法治政府、法治社会一体建设是一项宏大的系统工程。在这项工程中,法治国家是一个整体的描述与概括。其中包括两个主要部分,一个是法治政府,一个是法治社会。它们协调统一在法治国家之中,构成一个完整的整体。”根据这样的“整体性”理解,卓泽渊教授(2021)进一步阐述了“一体建设”的三层含义:整体规划、系统性和协同性。在理念上,完全同意卓泽渊教授的如上主张和其他学者的类似观点。但是,这些观点虽然有宏观的指导意义,在中微观层面却是语焉不详,制度性和机制性问题似乎还没有说透。

与此相关的现实问题是:无论在全国还是诸多地方层面的“十四五”法治建设规划中,法治政府和法治社会建设虽然得到同步规划,但是法治政府和法治社会建设的内容并没有得到很好的协调。

为此,在已有研究的基础上,尝试从两个角度对法治中国“一体建设”的内涵进行进一步诠释。一是从国家治理体系与能力现代化的角度去说明法治国家、法治政府和法治社会三者的逻辑关系,重点从治理体系的整体性来解释法治的一体建设。二是围绕法治建设的任务目标,分别说明法治政府和法治社会建设的主体任务目标和辅助任务目标,重点从法治建设诸多任务目标的“体系性”来阐明一体建设的内涵。下文的第二和第三部分分别围绕上述两个角度展开论述,最后则是对法治社会的基础地位作简单的说明。

很显然,无论是理论研究,还是中央决策,抑或领导人讲话,对于法治国家、法治政府和法治社会一体建设理解为宏观层面具有“整体性”,并不会有争议(张清,2022)。习近平总书记(2020)也一直强调,“全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。”但是具体描述这种宏观层面的整体性,以及阐释三者的关系时,存在不同的理论路径和学术主张。

一种理论路径大体上把“法治国家”“法治政府”和“法治社会”视为平行的概念,对各自进行解析,然后去论证彼此的关系和“整体性”。例如,郑智航教授认为,法治国家、法治政府和法治社会一体建设在本质上体现了法治是一个整体性概念,它强调人们应当将法治的精神和理念贯穿到国家、政府和社会各个角落,并且保持三者的同步建设和同步发展。法治国家、法治政府和法治社会一体建设的核心在于,国家、政府和社会在功能适度分化的前提下运用法治思维和法治理念进行有机整合。具体来讲,国家主要的功能在于为中国发展指明正确方向、做好中国发展的顶层设计和统筹安排。政府的主要功能在于具体履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的重要职责。社会的主要功能在于为国家和政府的现代化和法治化建设提供良好的社会根基(郑智航,2021)。

在理论上,把(法治)国家、(法治)政府和(法治)社会视为平行概念,有一定的理论依据。在社会科学研究中,“国家—社会关系”范式是一个比较常见的约定俗成的研究路径(郁建兴和吴宇,2003)。该范式的理论预设是国家和社会是两个对等/对立的平行概念。尽管近年关于国家和社会关系的研究,在美国社会学家乔尔·米格代尔(JoelMigdal)的倡议之下,有不少学者主张“社会中的国家”(stateinsociety)范式(Migdal,2001;Wang,2021),但是把国家和社会视为对等的概念,不会受到根本性的挑战。问题毋宁在于:在国家和社会作为对等概念的前提下,“政府”这个概念是否也是对等的?对于这个问题,虽然上述郑智航教授的观点给予了肯定回答,但是鲜有政治学或者社会学等相关社会科学的学说肯定这种说法。更为常见的做法是,把国家视为政府的上位概念,政府仅是国家的一部分,是国家中行使公共权力的一部分。比如,杨炼教授(2014)在论证法治一体建设概念中指出,为了能够区分法治国家和法治政府,在逻辑上就只能采用狭义的政府,也就是“专指国家行政权的分支系统,是行使国家行政权的组织机构”,自然地推导出法治政府是狭义意义上的依法行政,也就是“国家行政权行使的法治化”。在理论上,学者也可以先论证政府和社会是两个对等的概念,但是进一步也会遇到政府和国家是不是对等概念的问题。

所以,如果要肯定法治国家、法治政府和法治社会为三个平行概念,在理论上就必须先论证国家、政府和社会这三个概念的平等地位。从国际社会科学界现有的研究成果看,分别论证国家和社会是对等概念,或者政府和社会是对等概念,可以得到较好的理论支持;但是同时论证国家、政府和社会是对等概念,理论的依据不是很充分。

正因为如此,法学界提出了另外一种理论路径,也就是视法治国家为上位概念,而法治政府和法治社会为从属概念。就此,江必新教授(2014)主张:“法治国家是一个种概念,法治政府、法治社会是法治国家之下的两个属概念。也就是说,法治国家中的‘国家’不只是国家机器、国家政权意义上的国家(state),而是一个国度性的概念(country)。……法治国家里面涉及的国家机器、国家政权是指法治政府。这里的‘政府’,即指国家政权,包括所有的公权力机关,而不仅是指与立法机关、司法机关相并列的行政机关(尽管我们在过去很长一个时期所讲的法治政府建设是指狭义的政府)。法治国家里面涉及与政府(国家政权)相对应的社会的法治化即为法治社会。”①