另外有学者更加清晰地指出,法治国家、法治政府和法治社会是“一体两翼”的关系,前者为“体”,后两者为“翼”。陈柏峰教授(2019)主张这种观点,并做了如下的诠释:第一,法治国家建设侧重于全面依法治国的顶层设计,关于国家的基本政治架构和法治架构,为法治政府和法治社会建设设定政治前提和体制基础;第二,法治政府和法治社会是并行关系,前者为后者提供充足的制度空间;第三,法治社会承接法治国家和法治政府建设的成果,将它们体现在社会生活中。刘旭东博士和庞正教授(2017)也有类似的观点。他们认为,当法治国家、法治政府和法治社会三个概念被并列使用时,法治国家就是一个种概念,而法治政府和法治社会则是法治国家之下的两个属概念,法治政府与法治社会构成了法治国家的两翼。

上述江必新教授对国家、政府和社会的解读,在一定程度上更好理顺了三者的关系,从逻辑上使得法治国家、法治政府和法治社会的关系更加清晰。不过,其中也有三个理论问题有待进一步解决。其一,如果 “法治国家”中的“国家”对应英文的“country”而不是“state”,那么“法 治中国”中的“中国”应当做如何解读?理论上讲,“中国”对应“country”,“国家”对应“state”,“政府”对应“government”,以及“社会”对应“society”是最为合理的。

其二,对“法治政府”做广义的解释,在理论上没有问题,但是现阶段中国各级政府发布的“法治政府建设实施纲 要”中的“法治政府”都是狭义上的“政府”(也就是行政部门),不包括执政党的依法执政和司法系统的公正司法等重要法治建设内容。①应当如何弥补广义和狭义上“法治政府”的概念鸿沟?这是个两难问题。如果把法治国家、法治政府和法治社会一体建设中的“法治政府”仅仅理解为行政系统的法治建设,恐怕很难撑起“一体建设”这个大命题、大战略、大格局。把法治政府和法治社会视为法治国家的“一体两翼”的说法也很难成立,可能说“一体多翼”更加合适。反之,如果把法治政府做 广义理解,又和当前的法治政府建设规划难以匹配。如果把法治国家视为法治政府和法治社会的上位概念,这两个理论问题也是需要今后的理论研究和法治规划认真思考并解决的理论难题。

其三,在当代中国的法治建设中,毋庸置疑,执政党是进行全面领导的。那么如何在“一体建设”之中(或者之外)对此进行理论的诠释?已有研究对此有所涉及,但也没有清晰的表达。其核心问题是,执政党的全面领导在理论上属于“国家”治理体系之内,还是之上?通常的理解,党的领导是当前中国国家治理体系的一个核心部分。那跟着的问题是:如何把“依法执政”和“党对全面依法治国的领导”纳入“法治国家”这个概念?

就已有的理论研究看,还没有完美的理论方案。在没有完美理论方案的前提下,本文支持法治国家是上位概念的理论进路,并进一步明确,在中国当前的政法体制下,三者的关系应该是:法治国家是党依法执政下的法治政府和法治社会建设,其中法治国家是上位概念,法治政府和法治社会是指向不同但有所交叉的下位平行概念。①在这个描述中,可以认为法治国家是国家治理的整体法治化,其中法治政府强调的是公权领域的全面法治化,法治社会强调的是私人领域的基本法治化。

上述关于法治国家、法治政府和法治社会关系的描述也可以从对国家治理、政府治理和社会治理的关系分析中找到理论支持。比如,王浦劬教授(2014)认为:“作为国家国体和根本制度实现的途径,国家治理显然包含着其他方面的治理,因此国家治理与政府治理、社会治理之间的关系,是包含与被包含的关系。……国家治理是总体治理,政府治理、社会治理是国家治理的分支领域和子范畴。”基于王浦劬教授和其他学者的类似观点,这里进一步主张,国家治理体系的内核是法治国家,执政党领导下的政府治理体系的核心是依法执政和法治政府,而社会治理体系的核心应该是法治社会。用图1来说明这种关系。

结合图1,对上述几组概念国家治理(法治国家)、政府治理(法治政府)和社会治理(法治社会)的内涵作进一步说明。首先,按照行为关系的主体类型来分类,我们可以把国家治理分为三大领域,分别是图1中领域Ⅰ的“公对公”事务、领域Ⅱ的“公对私”事务和领域Ⅲ的“私对私”事务。所谓的“公”是指掌握或者行使公共权力的人/组织(党政军领域的公职人员/权力机构)和公共财产。所谓的“私”是指既不掌握也不行使公共权力的人/组织(公民、私有企业和NGO等)和私有财产。政府治理包括针对公对公事务和公对私事务两个领域的治理,比如权力机关任命公职人员、法院对行政行为进行司法审查、对企业的征税、对公民的行政执法、法院进行民商事司法裁判、动用公共资产购买社会服务,等等。反之,社会治理主要是指针对私对私事务的治理,比如年轻人之间的约会、参加足球俱乐部或者在“元宇宙”创作、用自己的钱购买一辆私家车,等等。私对私事务是社会的自治范畴。此外,公对私事务,虽然是政府治理的范畴,也因涉及“私”域,需要各类社会主体的配合和支持,也同时是社会治理的范畴—换言之,政府治理中的公对私事务,对于社会治理而言是私对公事务,它们是一块硬币的两面。综上,政府治理=治理公对公事务+治理公对私事务;社会治理=治理私对私事务+治理私对公事务。由此可见,政府治理和社会治理既是相互独立的,也是相互交叉的。国家治理则是政府治理和社会治理的总和。当然,在当下中国的国家治理体系中,政府治理和社会治理都是在党的领导下进行的,后者的核心则是依法执政。

其次,对于国家治理的不同领域,可以动用的规则体系或者所依赖的手段不一样,法治也在不同领域扮演着不同角色,也因此可以说国家治理的不同领域有不同的“法治成色”。领域Ⅰ的公对公事务,当且仅当依法治理。这也是法治国家的基本要求。难以想象,对于公对公事务的治理可以不依照法律、在法治之外的地带运行。领域Ⅱ的公对私事务,原则上应当依法治理。但是,在实际运作中,基于私域的同意,在处理公对私事务中,可以酌情纳入法律以外的治理方式比如,当不涉及损害第三方利益时,政府执法机关可以基于德治或者其他价值要求对违法的公民、企业或者非政府组织进行“柔性执法”(王春业,2007;刘副元,2018)。当然,在治理公对私事务时,法治是基本原则,“法外开恩”虽可以酌情考虑,但必须按照严格的程序实施,并限定在非常有限的范围之内。

而对于领域Ⅲ的私对私事务时,法治应当成为社会治理的基本底色。“基本底色”的含义如下:(1)私对私的活动不能违背国家的法律规定,比如不得偷盗、不得伤害无辜、不得违背彼此之间已经签订的合法契约等等。不像公对公事务或公对私事务,国家的法律已经明确怎么做—所谓“法无授权不可为”;对于私对私事务,国家法律可能不会规定应该怎么做,但是往往明确不应该怎么做—所谓“法无禁止即可为”。(2)但是,虽然利用法律去规范私对私行为应该怎么做可能是多余的,此类行为仍需要有明确的行为指引,于是社会性规范(或者“软法”)会在私对私事务的治理中扮演重要的角色,提供私对私事务应该如何做的规范指引。换言之,治理私对私事务时,国家的法律规范明确不可以做的底线,而社会性规范则提供行为可以做、应该做的指引,两者相辅相成。(3)对于私对私事务,无论是国家法律规范还是社会性规范,只是治理体系的一部分,此外还有非规范的手段也可以提供行为指引。因此,图1把领域Ⅲ的私对私事务治理,进一步区分为Ⅲ-1、Ⅲ-2和Ⅲ-3三个子领域。其中Ⅲ-1表示法律性规范的治理,Ⅲ-2表示非法律性规范(比如道德和宗教规范)的治理,Ⅲ-3则表示用非规范性方式(比如亲情)处置私对私事务。