正因为在领域Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ的治理中,法律规范扮演着不同的角色,法治有不同的“成色”,所以图1对三个涉及依法治理的领域用了颜色深度不一致的背景颜色。在领域Ⅰ公对公事务治理中,当且仅当依赖法治,用全黑的背景表示法治的“成色”最重,甚至是非黑即白的状态。然后,领域Ⅱ次之,领域Ⅲ-1再次之。

最后,图1的整个三角形区域(领域Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ)构成国家治理的所有领域,中间背景颜色深浅不一的五边形区域(领域Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ-1)是法治国家的治理领域,其中法治政府覆盖领域Ⅰ和Ⅱ,法治社会则覆盖领域Ⅱ和Ⅲ-1。法治国家的“法”是广义上的法律规范,不仅包括国家制定的法律规范,还包括各种形态的社会性软法规范。在中国当前的政法体制下,国家制定的法律规范既包括各级立法机关制定的法律,还包括有法律效力的规范性文件,以及执政党制定的党内法规体系。社会性软法规范的种类繁多,包括各种条条块块组织制定的规范,比如校规、公司章程、行业规范、村(居)规民约等,以及虚拟世界(比如“元宇宙”空间)中的用户公约。换句话说,法治国家的“法”是所有硬法和软法规范体系的综合。

综上,十八届四中全会的决定关于法治中国建设的战略性规划有其非常独特的时代背景。理解十八届四中全会的决定,必须把它和十八届三中全会的决定联系起来思考,而后者的主题是国家治理体系与治理能力的现代化。从这个角度看,这里面存在一个比较清晰的体系逻辑:国家治理体系包含政府治理体系和社会治理体系,而法治政府和法治社会的建设,其对应的历史使命就是分别实现当代中国政府治理体系和社会治理体系的法治化,并由此形成法治国家的国家治理体系。①

当然,仅仅从国家治理体系的角度论证了法治的一体建设,还过于抽象。进一步的问题是,如何在更具体的层面理解法治国家建设的任务内容,以及其中法治政府和法治社会诸多建设任务的关系?

在现代法治理论与实践中,法治建设被普遍区分为立法、执法、司法和守法四大领域。就法治中国建设,十八大以来的一个普遍共识是分别在立法、执法、司法和守法领域实现“科学立法”“严格执法”“公正司法”和“全民守法”。当然,前文提及,在当前中国国情下,上述法治建设的四大领域都是在执政党的领导下开展的,后者依据“依法执政”的原则展开。①相对而言,依法执政的具体建设任务更加独特、更加复杂,本文暂且聚焦立法、执法、司法和守法四大法治建设领域,今后再找机会专门讨论依法执政和其他领域法治建设的任务衔接问题。②从法治一体建设的角度看,上述四大法治领域的建设目标,不仅适用于法治政府,也同样能够应用于法治社会。只不过,在不同领域,法治建设的“法”的内涵并不一致。前文提及,法治一体建设涵盖了两套法律规范体系,一套是党政国家机关为主体制定和实施的国家法律规范体系,另一套是社会组织为主体制定和实施的社会性软法规范体系(黄文艺和李奕,2021)。围绕这四大领域,法治政府和法治社会分别有两个层次的建设任务目标。一个层次是各自需要完成的任务,另一个层次是协助对方完成的任务。我们不妨把前者称为“主体建设”,后者称为“辅助建设”。法治政府和法治社会的主体建设目标是分别实现政府治理和社会治理体系和能力的现代化,而它们的辅助建设目标则是要参与并协助彼此的任务建设,以实现两个治理体系的兼容性。在这个意义上讲,构成法治政府和法治社会的诸多建设任务的目标也是有体系性的。

图2描绘了法治一体建设的任务体系及其目标,包含法治政府和法治社会建设在四大领域各自需要完成的两个层次目标,共计16项目标。法治政府的主体建设分别是实现科学立法(立法领域)、严格执法(执法领域)、公正司法(司法领域)和全民守法(守法领域)。这些任务目标是理论界和实务界已经耳熟能详的,在此不作过多解释。相应地,法治社会的主体建设是分别实现完备有效社会规范体系(立法领域)、社会依法依规有效自治(执法领域)、诉前多元纠纷解决机制(司法领域)和全面多层社会诚信体系(全民领域)。上文说明过,这里的“法”是广义意义上的法,既包括国家制定的法律,也包括“软法”意义上的社会规范。

在立法领域,法治政府的主体建设是实现科学立法,法治社会的主体建设是建构完备并且有效的社会规范体系。很显然,在当下中国社会治理中,各个领域的社会规范既不完备,大部分也不是很有效。相应地,对于法治政府而言,科学立法之后,就要严格执法,让法律发生作用,不能束之高阁;而对于法治社会而言,社会规范体系建设以后,也必然需要在合适的范围内进行使用,其中最重要的就是在不违背国家法律的前提下,依照制定好的规范进行有效自治。在现实的国家治理中,有法不依是政府治理的常见问题,而有自治规范不被遵照执行,更是社会治理的通病。这也是国家治理中执法体系需要解决的核心问题。

如果说执法是政府/社会治理者主动施法,那么司法则是被动用法—也就是当事人发生纠纷时,请求治理者根据已有的法律规范去裁判是非、救济权利、恢复秩序。就此而言,法治政府的目标是公正司法,而且是对权利的“终极救济”。换个通俗的说法,司法是公正的最后一道防线。反之,在“最后一道防线”之前也应竖立着诸多“防线”,也就是“诉前多元纠纷解决机制”。在现在的理论研究和实践中,有一种片面的理解,认为诉前多元纠纷解决机制就是通过调解和仲裁等非诉讼纠纷解决机制—依据国家法律—去解决纠纷。固然,依照国家法律进行调解或者仲裁是诉前多元纠纷解决机制的一部分,但可能仅是一小部分。更为重要的是,在社会治理中,要尽量实现非诉讼纠纷解决机制—依据社会规范—去化解矛盾。

根据威廉·费尔斯蒂纳等人(Felstineretal.,19801981)的经典研究,纠纷的形成是一个对纷争进行事实和性质上的“认定”(naming),对他人进行“归咎”(blaming),并最后为此而向自认造成伤害的加害方“主张权利”(claiming)的过程。另外,大量的法律社会学研究都充分说明,从纠纷发生到最后进入司法程序,都是被不断筛选的过程 (Galanter,1983;朱涛,2015)。无论是在纷争的升级还是纠纷的转化过程中,社会规范都扮演着非常重要的角色。如果一个社会存在完备有效的规范体系,并且制定这些规范的社会组织能够依据它们有效自治,那么这些社会规范也就能够有效应用于防止纷争的升级与纠纷的转化,对纠纷进行“熔断”,化解纷争。所以,在法治社会建设中,不仅要努力依据国家法律进行非诉讼纠纷解决,还要尽量动用社会规范对不断产生和升级转化的纷争进行“熔断”,这才是诉前多元纠纷解决机制的真实含义。

最后,孟子曾言“徒法不足以自行”。无论是国家法律还是社会规范,都需要人们对它们的信赖,甚至信仰。因此,在法治政府建设方面,需要实现全民守法—这里的“民”是“公民”,不仅包括普通老百姓,也包括掌权和执法的权贵公民。相应地,在法治社会建设方面,就要培育人们对与自己相关的社会规范的了解、熟悉和遵守。如果一个公民连和自己直接相关的社会规范—比如社区公约或者学校章程—都不能遵守,那么让他有十足的守法精神,就非常不现实。对于守法而言,正所谓“勿以善小而不为”。增强公民对身边社会规范的了解、熟悉和遵守,可以为公民守法奠定坚实的行为基础。事实上,对于大部分公民而言,对自己日常行为更能够起到指引作用的是身边的社会规范—当然,前提是身边的社会规范是合法有效的。另外,对于法治社会建设而言,公民守规仅是守法任务建设的一部分,此外还有守约,即对在特定人范围之内约定的遵守。所以,从整个法治国家建设而言,守法领域的建设任务至少包含守约、守规和守法三个层次的目标,彼此之间也是相辅相成。