上文简要分析了法治政府和法治社会各自在立法、执法、司法和守法四大领域的主体建设任务目标。在此之外,便是各自有相互支撑的辅助建设任务目标。在立法领域,毫无疑问,法治政府建设对立法有更高的要求,几乎所有的立法都是字斟句酌,草案动辄十数稿甚至数十稿,并有大量的专家参与,因此有着更加高超的立法能力,否则难以实现科学立法的目标。相比较,法治社会的规范制定工作,则是满足基本需求,建设完备有效的社会规范体系。不能说社会规范体系建设没有科学性要求,只不过更加突出的任务是要让社会规范体系更加有效和完备。法治政府建设的立法工作必须实现精细化,而社会规范体系建设只能抓大放小。所以,法治政府在实现科学立法的同时,也需要对社会规范体系建设进行指导。指导社会规范建设,是法治政府对法治社会的立法辅助。反过来,在建设完备有效的社会规范体系建设中,往往能够了解社会的真实问题和民众的现实需求,能够把相关信息反哺给国家的法律废改立工作。在这个意义上,法治社会还可以辅助法治政府实现科学立法。事实上,这些年全国人大常委会和各省级人大常委会在全国布局的基层立法联系点,就有类似的功能(长宁区虹桥街道课题组,2020;严行健和贾艺琳,2021)。

道理一样,在执法、司法和守法领域,法治政府和法治社会建设任务目标也是相辅相成。无论是依法依规进行自治,是依据自身的规范进行纠纷化解,还是宣传社会规范并促成成员遵守规范,社会组织和其他社会治理主体都缺乏经验和能力,因此政府的执法者、司法者和普法者指导法治社会去实现这些任务,便有重要的现实意义,也分别构成了法治政府在执法、司法和普法领域的辅助建设目标。反过来,社会治理的主体在实现有效自治、化解纠纷和培养成员守规的同时,也可以协助党政机关实施执法、司法和普法活动,这也是法治社会的辅助建设目标。

至此,上文对图2中16个方框中的法治建设任务目标进行了简要的介绍。除此之外,还需要进一步说明的是这16个任务目标之间的关系。整体上,这些任务目标都是互联互通的,它们彼此之间的关系在图示中用带箭头线条表示,并具体体现在如下两个方面。其一,无论是法治政府还是法治社会的主体建设目标,在立法、执法、司法和守法领域都是相互联动的。没有科学的立法或者完备有效的社会规范建设,就很难实现合理的执法、自治或者纠纷解决,公民或者居民也很难对法律或者社会规范产生信任感。反之,国家法律或者社会规范不在实践中应用,就没有办法知道它们是否科学有效,也就没有办法实现更科学的法律或者社会规范约束废改立工作。所以,图2用带双向箭头的实线分别把法治政府和法治社会的四大主体建设任务目标相互连接起来。其二,正如前述,在立法、执法、司法和守法领域,法治政府和法治社会的建设任务目标又是相互支撑的。图2用带单向箭头的虚线把一方的辅助建设目标和另一方的主体建设目标连接起来,以表示支撑关系。有了这两组关系,法治政府和法治社会的主体建设任务目标同时实现了横向和纵向的联动,并使得法治国家建设的诸多任务目标成为一个网状的体系。

简言之,法治国家包含法治政府和法治社会建设,其中法治政府建设是为了实现政府治理体系的现代化,法治社会建设是为了实现社会治理体系的现代化,因之各有自己独特的建设任务与目标。但是同时,法治的一体建设对法治政府和法治社会的诸多建设任务提出了进一步的要求,即它们是需要衔接在一起的。这些横向和纵向联通的法治建设任务目标具有体系性,进一步保障了法治一体建设的可行性。

在上文从两个角度阐明了法治一体建设的潜在内涵之后,现在简要说明法治社会的基础地位和重要性(江必新和戢太雷,2022)。根据上文的分析,法治社会的大致内涵是通过建设完备有效的社会规范体系,让社会在国家法律保障下根据软法性规范进行有效自治并及时在诉前化解矛盾纠纷,同时协助公权力在社会领域的依法治理。在法治国家建设中,法治社会与法治政府既有自己完全不同的主体建设任务,也有相互兼容的辅助建设任务。

法治社会在整个法治国家建设中的基础地位至少体现在如下几个方面：其一,法治社会建设是直接面对所有公民的治理体系与治理能力现代化事业,是整个国家治理体系的基础。虽然法治政府也会覆盖公对私事务,也会影响到所有公民,但是有些影响是局部的、间接的、潜在的,不像法治社会的影响那样全面、直接和现实。几乎在所有当代国家,一个公民每天和其他公民或者私人领域主体打交道的概率远远高于同政府或者其他公权力主体打交道的概率。这意味着,对于大部分公民而言,有效完备的社会规范比科学的国家法律更加实用—虽然后者也不可或缺。其二,法治政府的实现,离不开法治社会的支撑。上文分析过,法治社会在立法、执法、司法和守法四大领域均可以支撑法治政府建设。在实现法治运作中,也往往因为法治社会的缺失,导致法治政府的实施变得更加困难,甚至有时失效。换句话说,因为一个兼容的法治社会的存在,法治政府可以事半功倍。在当前中国社会,最典型的例子之一是“诉讼大爆炸”。近年来,诉讼案件逐年大量上升的原因固然是多样的,但是缺乏完备有效的社会规范体系及其运作来及时“熔断”社会纷争,是最重要的根源之一。如果不能够通过法治社会建设来及时实现诉讼源头的有效治理,司法体系也会面临着局部“坍塌”的风险(四川省成都市中级人民法院课题组,2019;杜前和赵龙,2021)。其三,在守法等领域,法治社会建设是实现法治国家的前提。前文提到,如果一个公民不能养成守约、守规的习惯,也不太可能养成守法的习惯。公民能否守约和守规,是经常性的考验;能否守法,则通常是关键性的考验。在法治建设中,只有让公民经得起经常性的考验,才能通过关键性的考验。至少因为上述原因,法治社会建设在法治一体建设中有基础地位。相对于法治政府建设而言,中国的法治社会建设才刚刚起步。在中央依法治国办根据《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》新近设计的《法治社会建设指标体系(试行)》中,三级指标有88项。其中大部分三级指标指向的是某个领域的建设任务,而不只是某项具体任务。所以,作为法治中国基础的法治社会建设,任重而道远。

原文刊载于《复旦公共行政评论》2023年第2期。