确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事。2023年岁末,第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国粮食安全保障法》(以下简称《粮食安全保障法》),标志着粮食领域“龙头法”的顺利出台,这为全方位夯实国家粮食安全根基提供了有力的法治保障。粮食储备是保障国家粮食安全的“压舱石”。针对当前我国粮食储备领域储备主体单一、政府储备为主、社会储备参与较低的问题,《粮食安全保障法》首次以立法的形式突出强调社会储备,尤其明确规模以上粮食加工企业社会责任储备制度。所谓粮食企业社会责任储备,是指由规模以上粮食加工企业依据法律法规明确的社会责任建立、平时由企业自主经营、特殊情况下政府可依法有偿动用的常年储备,是粮权归企、常储常新、因情施策的辅助性责任库存。该制度旨在引导粮食企业积极参与粮食储备,通过形成“政企互补”“全社会共担”的粮食储备新格局,有效落实国家粮食安全战略,全方位夯实粮食安全根基。

《粮食安全保障法》已于2024年6月1日正式生效,如何有序有效推动该法各条款的落地施行,是新时代我国粮食安全保障工作的重中之重。《粮食安全保障法》第32条规定:“县级以上地方人民政府应当结合本行政区域实际情况,指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备。”立法重在明确两点:一是企业社会责任储备的承储主体为规模以上粮食加工企业;二是县级以上地方人民政府具有指导粮食企业建立社会责任储备的职责和义务。其条款实施的重点在于如何围绕政府指导责任的落实,推动粮食企业积极建立社会责任储备。2024年7月,党的二十届三中全会进一步强调,要“统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革,建立监管新模式”。粮食企业社会责任储备作为政府粮食储备的重要补充,做好粮食企业社会责任储备管理,是统筹推进粮食储备管理体制机制改革的重要一环。为此,在粮食企业社会责任储备制度构建中,政府不仅要注重引导和激励粮食企业积极建立社会责任储备,确保社会责任储备的数量安全,还要注重强化粮食企业社会责任储备的监督和管理,确保社会责任储备的质量安全。

政府作为粮食企业社会责任储备制度落实的主要责任主体,其权责的厘清,是社会责任储备制度构建的重要乃至核心内容。在粮食企业社会责任储备实践中,政府通常会与粮食企业签订社会责任储备合同,该合同对于政府权责的设定具有重要影响。然而,囿于目前企业社会责任储备合同关系不清、性质不明,在设定社会责任储备合同中的政府权责时,往往“重政府权利(力)、轻政府责任”,导致政府责任内容模糊,不利于激发粮食企业承担社会责任储备的积极性。同时,从粮食企业社会责任储备实践来看,双方在签订企业社会责任储备合同时,无不在重点明确政府享有何种权利(力)、如何行使权利(力)等,但对其权利(力)性质等内容的认识尚不清晰,影响政府权利(力)的实现效果。具体表现在:第一,通常而言,粮食企业作为社会责任储备的所有权人,有权自主经营,政府何以对社会责任储备进行监督管理尚缺乏一定的法理基础;且社会责任储备由粮食企业实际保管并承担日常管理,期间很容易受粮食企业不当行为影响进而造成质量数量受损,对此政府应当如何进行有效监督管理尚面临挑战。为此,政府需要授予储备合同公权力基础,以保障政府监督管理权的行使。但是,目前理论界对于建立阶段签订合同的公法属性抑或私法属性存在争议,导致合同赋权下的政府监督权性质不明,影响政府权力的行使。第二,当前各地主要关注建立阶段签订的社会责任储备合同,试图以单一储备合同涵盖社会责任储备全过程中的权利(力)义务关系。但实际上,在社会责任储备动用阶段,政府动用权的法律基础还存在一定的争议。换言之,政府是否有权调用企业社会责任储备、其权利(力)基础为公权征用还是其他私权利,亦需进一步明确。第三,政府并未认识到企业社会责任储备合同签订的自愿性,对其对价给付责任的履行不够重视。基于营利性本质,粮食企业利益得不到保障时,往往不愿多存粮,这直接导致企业社会责任储备很难落实到位。

粮食企业社会责任储备制度作为我国粮食储备制度改革中的创新之举,自提出以来一直处于地方探索之中,中央层面均是以原则性规定的方式做出明确,缺乏具体的指导和规范。《粮食安全保障法》第32条虽然将社会责任储备上升为国家立法层面,但表述仍不够具体。粮食企业社会责任储备的建立和实现,是以合同为基础展开的,合同是政府落实社会责任储备指导责任的重要依托。从合同视角看,粮食企业社会责任储备中政府权责的上述问题,根源于对储备合同关系认识不清、性质认识不明。

准确来说,粮食企业社会责任储备不同阶段存在不同的法律关系,对于社会责任储备建立阶段而言,法律关系较明确,其主要问题表现为合同性质不清;对于社会责任储备动用阶段而言,法律关系较模糊,是否为合同关系实践中仍存在较大争议。若要明晰社会责任储备中的政府权责,必然需要事先厘清储备合同。为此,有必要在深入剖析社会责任储备合同性质前提下,进一步明确合同中的政府权责,并以政府权责的实现为核心探索社会责任储备制度。需要说明的是,粮食企业社会责任储备全过程涉及两种不同类型的合同关系,一种是建立阶段签订的合同(实践称之为社会责任储备协议),其标的并非“实物状态的社会责任储备粮”,而是一种“特殊情况发生时能够通过动用社会责任储备来保障粮食安全的服务”,即“社会责任储备服务”;另一种是动用阶段签订的合同,其标的为“实物状态的社会责任储备粮”。本文将前一种合同称为“社会责任储备服务合同”,后一种合同称为“社会责任储备买卖合同”。在此基础上,本文以社会责任储备合同为着眼点,立足日常情况下的时间节点,研究粮食企业社会责任储备合同中的政府权责问题,以期为粮食企业社会责任储备制度的构建提供参考。