将“目的要素”与“职责要素”搭配使用，能够起到强化说理的效果。“法定职责”这一概念本就意指行政主体应追求的具体公务目标，因而能够与“目的要素”所希望传达的“实现公共利益或者行政管理目标”之内涵相互叠加。而更为重要的是，“法定职责”概念更为缩限，乃是立法者对涉案行政主体所应追求的“公共利益或行政管理目标”的具象化，通过将二者搭配使用，涉案协议的目的公益性就不再停留于抽象层面，而更便于行政庭法官在审判实践中具体把握。然而，将二者搭配使用，也会导致“目的要素”在审判实践中被“职责要素”所吸收。因为，假若行政庭法官认为涉案协议“在法定职责范围之内”，那么不言自明的是，该协议必然以“实现公共利益或者行政管理目标”为目的。换言之，只要行政庭法官完成了“职责要素”的识别，其也就自然完成了“目的要素”的识别。

总之，在最高人民法院行政庭法官看来，行政协议乃构成行政主体履行行政职责的手段。其中“职责要素”吸收“目的要素”成为最本质的考量，“主体要素”必不可少，“内容要素”虽不是必要条件，但却发挥着补强行政协议识别的重要功能。

根据 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条第1款，行政协议之“意思要素”，即行政协议必须由“行政机关……与公民、法人或者其他组织协商订立……”。

1. 何谓“协商订立”

根据既有裁判，“协商订立”应不囿于事实层面的“协商行为”，而意指法律层面的“双方意思表示一致”。在2016年陈明树、黎万琼案件(2016最高法行申2513号)中，最高人民法院行政庭法官就曾指出：“就形式而言，《息诉息访协议书》是新政镇政府受仪陇县政府委托与陈明树协商订立，体现了双方的合议性。”在前引2017年四川省大英县案件中，最高人民法院行政庭法官也指出：“意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。”综合可见，最高人民法院行政庭法官对“协商订立”的理解可以归结为：双方当事人互为意思表示并达成一致，而此便意味着各方当事人都应当享有独立的法律人格，不能处于“命令—服从”的隶属关系之中，否则即不存在独立的意思表示，所谓的“意思表示达成一致”也就失去了意义。因此，归结而言，“协商订立”其实蕴含着对双方当事人独立法律人格的肯定。

2. “意思要素”构成识别行政协议的必要条件

双方当事人皆具有独立的法律人格，构成了识别行政协议的必要条件。比如在2016年董风岐案件(2016最高法行申727号)中，原告董风岐被汪清县政府临时抽调到县清理欠款办公室工作，“根据当时清欠工作的约定，清欠费用由个人自负，按清欠回来款物10%提成，清欠办收取4%作为办公费用，个人收取6%作为补偿垫付费用和办案收益。在清欠工作中，董风岐个人垫付差旅费资金8万元。”后清欠办被撤销，未对董风岐8万元垫付款作出处理，董风岐遂提起诉讼主张其与汪清县政府之间形成了事实上的行政协议关系，请求判令汪清县政府履行行政协议义务。最高人民法院行政庭法官指出：“即便如董风岐所述，汪清县政府曾承诺按清欠回来款项的一定比例，给予清欠工作人员垫付费用的补偿和办案收益，这一承诺也是行政机关对其工作人员履行职务行为的奖励行为。”据此，便否定了涉案关系为行政协议关系。分析本案可见，既存在行政主体，也存在行政职责，并满足“公共利益或行政管理目的”之目的性要求，甚至董风岐与清欠办之间很可能对工作内容存在协商行为(因为其在陈述中使用了“约定”“承诺”的表述)，然而，正是由于双方之间的基础性法律关系乃为“行政机关”与“工作人员”之间围绕“履行职务”而产生的工作隶属关系，在最高人民法院行政庭法官看来，这就消解了协议相对人面对行政主体时存在独立法律人格的可能，而仅成为行政命令的客体，进而消解了双方意思表示达成一致建立协议关系的前提。

不言自明的是，当行政主体履行行政职责时，其具有“公共事务管理者”的身份，而在行政主体与协议相对人互为意思表示并达成一致时，行政主体又具有了“协议关系当事人”之身份。根据既有裁判，在行政协议关系中，行政主体需要兼有此双重身份，若此双重身份相互分离，则不属于行政协议，此种最为典型的例证，乃是拆迁人与被拆迁人基于《城市房屋拆迁管理条例》签订的“城市房屋拆迁补偿协议”。

1. “城市房屋拆迁补偿协议”不属于行政协议

依据最高人民法院的行政裁判，区别于有名行政协议“土地房屋征收补偿协议”，“城市房屋拆迁补偿协议”已经被系统性地排除出行政协议的范围。比如，在宁波市江北华银金属回收加工厂案件(2017最高法行申5563号)中，最高人民法院行政庭法官就指出：“在2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施之前，按照《城市房屋拆迁管理条例》规定签订的拆迁补偿协议，不同于之后征收管理部门与被征收人签订的补偿协议，不是行政协议。”这一判断也得到了最高人民法院其他行政裁判的佐证。

2. “城市房屋拆迁补偿协议”与“城市房屋征收补偿协议”的区别

值得追问的是，同为针对房屋拆迁而缔结的补偿协议，“城市房屋拆迁补偿协议”与“城市房屋征收补偿协议”有何差异，以至于一方被决然排除出行政协议的范围，而另一方却被立法明定为“有名行政协议”。根据前引最高人民法院裁判，区分此二者的理由在于，“城市房屋拆迁补偿协议”乃依据《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《房屋拆迁条例》)缔结，而“城市房屋征收补偿协议”则依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征收补偿条例》)缔结。

细致分析后发现，这两部《条例》对协议双方当事人的身份有不同的定位。依据《房屋拆迁条例》，“城市房屋拆迁补偿协议”乃由拆迁人与被拆迁人订立。此处之拆迁人一般为涉案房屋拆迁后享有相关土地权益的市场主体，“房屋拆迁管理部门”则并未直接作为协议关系的一方当事人参与协议关系，而仅作为第三方处于“拆迁人”与“被拆迁人”的协议关系之外进行监管。而2011年1月21日公布实施的《房屋征收补偿条例》则改变了此种法律关系的构造。根据第25条的规定，应该由“房屋征收部门”与“被征收人”订立“城市房屋征收补偿协议”，此处作为协议一方当事人的“房屋征收部门”，一般为当地的房地产管理局或征收办公室，乃是“市、县级人民政府”指定承担“组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”之行政职责的行政主体。由此，作为行政职责承担者的行政主体，同时也构成了协议关系的一方当事人，从而兼有了双重身份。要注意，此时的“房屋征收部门”并未脱离“公共事务管理者”的身份，典型的例证乃在于《房屋征收补偿条例》第30条的规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的……；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”由于乃是给予“行政处分”，而非如同《房屋拆迁条例》对待违法拆迁人的规定接受“行政处罚”，可见，作为协议当事人的“房屋征收部门”与上级部门之间仍构成内部行政法律关系。

综上所述，最高人民法院行政庭法官识别行政协议乃遵循如下三条规律：行政协议应构成行政主体履行行政职责的手段，该协议关系乃通过与协议相对人意思表示达成一致而建立，并且在行政协议关系中，行政主体须兼有“公共事务管理者”之身份与“协议关系当事人”之身份，此双重身份不能相互分离。以前述的“五大要素”论，最高人民法院行政庭法官识别行政协议时，“职责要素”吸收“目的要素”成为最本质的考量，“主体要素”与“意思要素”亦必不可少，“内容要素”则补强对行政协议的识别。