通过分析23份最高人民法院所作的涉及“行政协议”或“行政合同”的民事裁判文书，可以发现：首先，最高人民法院民事庭法官未如最高人民法院行政庭法官那样区分有名行政协议和无名行政协议，而是对法律属性存在争议的所有协议皆进行专门识别；其次，虽然其所采用的识别分析框架与行政庭法官并无二致，但其对“内容要素”之权重的把握及对其内涵的理解与行政庭法官存在显著不同。

在最高人民法院民事庭法官看来，有名行政协议的法律属性尚可争议。在2015年的河南新陵公司案(2015民一终字第244号)中，被告辉县市政府提出涉案协议“系采取BOT模式的政府特许经营协议”，属于新《行政诉讼法》列明的有名行政协议。然而最高人民法院民事庭法官却指出：“本案是典型的BOT模式的政府特许经营协议，……(但是)从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。”可见，在最高人民法院民事庭看来，即便涉案协议属于《行政诉讼法》列明的“有名行政协议”，也并不能据此推定其行政协议属性，而仍然需要对其进行专门识别。下文将要分析的2015年的漳浦中环天川环保水务公司案也佐证了这一点。

值得注意的是，最高人民法院民事庭法官在对涉案协议的法律属性进行专门识别时，同样采用了2015年《若干问题的解释》中对行政协议的抽象定义，从而与行政庭法官就识别行政协议的分析框架达成共识。比如2015年的漳浦中环天川环保水务公司案(2015民申字第3013号)，赤湖镇政府作为合同当事人与中环公司签订BOT污水处理特许项目协议，2009年10月双方就协议履行发生争议，县环保局、赤湖镇政府等共同成立临时接管运营委员会，接管中环公司，原告中环公司提起民事诉讼。最高人民法院民事庭法官就涉案协议的法律属性审查后指出：“赤湖镇政府又是对本辖区环境质量负责的地方人民政府，且本案合同标的为污水处理项目，赤湖镇政府签订和履行污水处理特许项目协议是其行使公共管理和公共服务职责的方式之一，该行为具有公权力属性。赤湖镇政府在合同签订、履行过程中不得约定、实施与其行政管理职责相冲突的行为，对于特许经营者不按照协议约定提供公共服务的，行政机关可以依法取消特许经营。为此，特许项目协议在第26.3款约定：‘甲方不得……影响乙方及项目公司对本项目的建设和运营管理。……，但为了公共安全和健康的紧急情况而采取措施除外’。本院认为，根据该约定，……特许项目协议第26.3款体现了赤湖镇政府作为公共事务管理者的身份，这一条款具有行政合同性质，并无不当。”

在此段论述中，最高人民法院民事庭法官对协议的“主体要素”“职责要素”“目的要素”“内容要素”依次进行了分析(“意思要素”在本案中不存在争议)，认为涉案协议构成了行政主体履行行政职责的方式与手段，行政主体不仅具有“协议关系当事人”身份，而且具有“公共事务管理者”身份，最终肯定涉案协议属于行政协议。此种的分析框架与前引的最高人民法院行政裁判完全一致。这也得到了最高人民法院其他民事裁判的佐证，如2017年六盘水传奇公司案(2017最高法民申1200号)。

但是，对于“内容要素”在识别行政协议时所具有的权重及内涵，最高人民法院民事庭与最高人民法院行政庭仍存在着明显的分歧。具体而言，最高人民法院民事庭认为“内容要素”应构成识别行政协议的必要条件，并对“内容要素”之内涵采取了缩限性理解：民事庭法官会具体审查协议的内容是否包含了不能为民事法律制度所涵括的权利义务，以至于妨碍了民事庭法官依据民事法律制度对案件进行实体处理。尤其是对于协议内容中的“行政职权”因素，可以说，民事庭法官对协议属性的判断，主要根据协议内容是否包含了“行政职权”因素以及所包含的“行政职权”因素占据何种地位而决定。

1. 当涉案协议内容不包含“行政职权”因素时

在2018年大连市航空学校案(2018最高法民申46号)中，沈空通信教导队和大连市航空学校签订《借用机场协议书》，约定航空学校借用机场部分场地和营房。对于该协议的法律属性，沈空通信教导队认为属于行政协议，而最高人民法院民事庭法官并未采纳此主张。其首先概述了协议约定的内容：“上述借用的场地、营房和设施，产权属于空军。航空学校因某种原因需要扩建、重建或新建房屋和设施必须经沈空文字批准，否则不得新建。”随即指出：“上述协议约定内容表明，航空学校与空军士官学校之间就案涉争议的原属于军队的场地及营房系借用关系。航空学校申请再审主张《借用机场协议书》属于行政合同缺乏依据。”换言之，根据涉案协议中双方所约定的权利义务内容，便可判断其属于普通民事“借用关系”。虽然协议约定扩建、重建或新建房屋设施需要沈空批准，但在民事庭法官看来，此显然应被视为普通租赁合同中承租人的概括义务，并无任何“行政职权”因素，不影响其依民事法律制度进行实体处理。

还比如，在2016年京环公司案(2016最高法民再234号)中，京环公司与荆门市政府授权的市环境保护局签订《特许经营权合同》，第9.1.3条款约定：“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市政府所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人。”2007年8月3日，省发改委确定京环公司使用中央预算内投资资金453万元。随后，各方对于此453万元资金是否应作为投资公司对京环公司的出资资金发生争议。最高人民法院民事庭法官一方面承认，涉案协议乃是政府特许经营协议，应被视为行政协议：“《若干问题的解释》第十一条……将政府特许经营协议明确认定为行政合同，据此，二审判决认定《特许经营合同》属于行政合同并无不妥。”然而，另一方面其仍然坚持认为，这并不会导致其失去对该案的管辖权，因为案件争议的条款本身并不包含任何的“行政职权”因素，而属于纯粹的民事约定：“行政合同中既含行政性要素，又含契约性要素，行政合同中关于民事权利义务内容的约定，可以适用民商事法律的规定。……《特许经营合同》第9.1.3条款……内容涉及讼争合同履行过程中特定款项的权益归属，性质上应属于双方当事人间民事权利义务的约定。”最终最高人民法院民事庭法官便适用“民商事法律的规定”对该争议进行了实体处理。

2. 当“行政职权”因素处于从属地位时

若涉案协议中存在“行政职权”因素，但仅处于从属地位，并未妨碍民事庭法官依民事法律制度对案件实体争议进行处理，最高人民法院民事庭法官仍然会将其认定为民事合同。比如在2015年云南普杰公司案(2015民申字第3591号)中，普杰公司与嵩阳街道办签订《投资合作协议》，后因协议履行发生纠纷，原告普杰公司提起民事诉讼，嵩阳街道办对管辖权提出异议并指出：“嵩阳街道办是行政主体，签订《合作协议》的目的是行使行政职能，《合作协议》签订的内容涉及有关政策优惠以及为项目制定各项特事特办的行政措施、动迁户安置等内容，均属于政府行使行政权的范畴。”而最高人民法院民事庭法官认为：“虽然嵩阳街道办系行政主体，但……《合作协议》的主要目的是投资合作，而非实现行政管理的目标，也未反映出嵩阳街道办在订立和履行合同过程中的行政优先权，即使内容中涉及到了部分行政因素，也不影响合同的民事性质。故二审判决认定《合作协议》系民事合同，将本案作为民事纠纷处理，不属于适用法律确有错误。”  

本案中，虽然民事庭法官采用了与行政庭法官相同的识别分析框架，但其显然赋予了“目的要素”和“内容要素”更高的权重，认为当涉案协议无法满足此两项要素时，其即应该被视为民事合同。而如前文所讨论的那样，“目的要素”存在难以克服的抽象性和宽泛性，因此本案中民事庭法官的论证逻辑应该更多地是以协议的内容为中心，即协议内容“未反映出嵩阳街道办在订立和履行合同过程中的行政优先权，即使内容中涉及到了部分行政因素，也不影响合同的民事性质。”换言之，乃是由于涉案协议中“行政职权”因素相比于民事因素仅处于从属性地位。