回顾全文，可以发现，最高人民法院行政庭与最高人民法院民事庭对行政协议边界的划定仍存在如下两点实质分歧：第一，对于“内容要素”的权重。最高人民法院行政庭法官并未将“内容要素”作为识别行政协议的必要条件，其主要功能在于补强对于行政协议的识别；而最高人民法院民事庭法官却认为，“内容要素”乃构成识别行政协议的必要条件，若涉案协议不具有“行政法上的权利义务内容”，则无法认定为行政协议。第二，对于“内容要素”的内涵。在行政裁判中，“内容要素”是依权利/权力的法律属性予以界定的，乃指普通民事主体依法无权自由处分的公法性内容，包括如行政主体给予政策优惠、协助办理行政手续等等。但在民事裁判中，“内容要素”则被理解为民事法律制度所无法涵括，以至于阻碍了案件的实体争议依据民事法律制度予以处理的内容。这既考虑了相关权利的法律属性，但更看重民事法律制度对案件实体争议的处理效果。比如，行政主体给予政策优惠、协助办理行政手续的内容，在法律属性上属于公法性内容，然而由于其在涉案协议中往往处于从属地位，所以在民事庭法官看来，其并未妨碍民事庭法官依据民事法律制度处理案件实体争议。再比如，关于政府对国有土地的处分行为，虽然其法律属性带有公法性，但民事庭法官认为该行为能够通过民法理论予以解释，进而认为可以通过民事法律制度予以处理，所以也并不构成真正的“行政法上的权利义务内容”。

由此，相比于最高人民法院行政庭法官所划定的行政协议边界，最高人民法院民事庭法官所认可的行政协议范围明显更为缩限：在民事庭法官看来，虽然行政协议构成行政主体履行行政职责的手段，但并非为了履行行政职责而签订的所有协议都属于行政协议，涉案协议的内容还必须包含“刚性行政职权”，即能够阻碍民事庭法官依民事法律制度处理案件实体争议的行政职权，此时，民事庭法官才会放弃管辖权。可见，2015年《行政诉讼法》修订与《若干问题的解释》颁布，虽然为各方提供了识别行政协议的共同分析框架，但它们并未真正弥合民事审判与行政审判在行政协议边界问题上的实质分歧。

那么，造成双方分歧的原因何在？笔者认为，这首先源于20世纪以来“公法的私法化”与“私法的公法化”所导致的公法与私法在制度层面的相互交错；而更为根本的，乃在于我国宪法价值层面所内含的张力，其实质为公法与私法在价值本位上的对峙。

1. 私法的公法化

回顾20世纪以来私法的发展演进，可以发现，为了应对19世纪“自由放任”模式所导致的“经济上强者对弱者的支配及自由竞争中的失败者被弃之不顾”的现象，20世纪的私法逐步摆脱传统的形式正义理念，而采用功能主义的进路，将“社会妥当性”纳入价值体系， 以回应社会的现实需求。由此产生的现代民法“立足于社会基础，从实质正义出发，强调对‘弱者’的保护，加强对传统的意思自治的限制，反映了社会连带思想的复苏”， 这一现象被概括为“私法的公法化”。此种转变集中体现于民法原则的变迁：在传统意思自治原则之外，现代民法还确立了公平原则，并提升了诚实信用原则、公序良俗原则的地位，从而形成了对绝对意思自治的社会限制。基于上述原则，现代民法建立了情事变更、显失公平等具体制度，近代的契约严守义务也部分地让步于结果的公平性与社会的妥当性， 近代的契约自由也受到越来越多的限制，现代民法甚至接受了强制缔约制度。有学者进一步提炼了现代民法的四大价值：“意思自治、弱者保护、信赖保护与自己责任”， 认为其可以依社会基础的变迁而强弱消长、彼此协调。

可见，进入20世纪，现代民法已经成功地将尊重社会公共利益纳入自身体系之中，正因为如此，如前文所述，当涉案协议仅表现出目的的公益性而无内容的高权性时，民事庭法官往往倾向于认为此尚不足以支撑该协议脱离民法的调整。要知道，既然现代民法同样发展出了调整公共利益与个人利益之关系的原则与制度，那么除非涉案协议中所包含的行政职权使得民事庭法官无法依据民事法律制度对案件实体争议进行处理，便没有必要引入公法予以规范。

2. 公法的私法化

然而，同样是为了克服19世纪“自由放任”所导致的“两极分化、贫富悬殊、社会动荡”的社会危机，进入20世纪，公法也开始吸纳私法之制度要素，从公法角度为公私合作提供制度支持。这首先源于国家任务的根本性变迁。20世纪初，法国公共服务学派代表学者狄骥教授就指出：“政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围。……政府必须从事那些对于促进个人在体能、智能和精神方面的福利”。同一时期，德国公法也逐步走出“秩序行政”的传统形态， 认为政府应该以“促进‘社会正义’为出发点”“由自由主义时代极端消极……维持社会秩序的‘治安政府’”转变为“兴办社会福利事业，以照顾居于社会弱者地位之国民”的“大有为政府”。因此，进入20世纪，在欧洲大陆的主要国家，“给付行政(或服务行政)已取代干涉行政，成为行政的主要态样”，国家任务遂逐步转变为提供生存照顾，克服“自由放任”所导致的社会撕裂，保障公民之间的社会连带。

国家任务的变迁随之引发行政法制度层面的变革。为了更为高效地提供公共服务，德国行政法在“最传统、最典型”的“高权行政”之外，发展出了“利用私法之方式，来达成国家任务”的国库行政，高权行政遂退化为实施公共行政的最后手段。在法国，公法同样引入了私法之合同要素，创建了“行政协议”概念， 并逐步通过判例构建了行政协议实体制度，作为行政主体履行公共服务职责的公法手段。无论上述何种公私合作模式，皆旨在将私法制度吸纳进入公法领域，在继续遵循部分民事法律制度的同时，还运用公法予以调整。德国的行政私法行为乃“以公法原则来管制”，以避免行政主体“遁入私法”(Flucht in dasPrivatrecht)危害公共利益。法国行政法官通过行政裁判，在合同关系中引入公法制度，以确保协议的履行始终遵循“平等进入、持续提供、与时俱进”的公共服务三大原则(lois de Rolland)。由此，站在公法的角度来看，以行政诉讼来处理公、私主体之间的合同争议，其主要优势在于行政庭法官能够适用公法规范，以毫无遗漏地审查行政主体履行行政职责的行为：既督促行政主体恰当地实现公共利益，也监督其审慎地行使公共权力，从而避免公共行政“遁入私法”。而且，既然现代公法已经通过“公法的私法化”引入了部分民事法律制度， 那么行政庭法官在行政诉讼中也同样能够适用民事法律制度处理涉案协议的有关民事争议，如此，也就不会对民事争议的处理造成任何伤害。

可见，基于行政庭法官的视角，以“行政职责”为本质考量划定行政协议的边界，虽然可能使得部分不必适用公法制度的合同也被认定为行政协议，但却显然更为稳妥，因为其既可以适用民事法律制度解决民事纠纷，还可以更为全面有效地监督公共行政活动。其实，最高人民法院民事庭法官也同样看到了这一点，在2015年海南香江德福大酒楼案 中，最高人民法院民事庭法官就曾指出：“本院注意到，目前在理论界和司法实践中确有观点认为国有土地使用权出让合同系行政合同……这些观点也具有一定的合理性，考虑到相关合同中融入了行政职权、对合同纠纷的审理需要对行政行为的合法性展开审查等因素，通过行政诉讼对行政行为的合法性与合同争议一并审查，亦便于争议的一揽子解决。”然而，如前引2017年的海阳市国土资源局案所表现的那样，最高人民法院民事庭法官至今仍然拒绝将“国有土地使用权出让合同”认定为行政协议，可见，应还存在更深层次的考虑，驱使民事法官对行政协议“心生抗拒”。