1. 边界分歧根源于价值对峙

由民事合同转变为行政协议，从根本上看，乃意味着调整该合同关系的实体法由民事法律制度，转变为吸收了部分民事法律制度的公法制度，即行政协议法律制度。而行政协议法律制度的实体内容之一，便是承认协议关系中的行政主体享有单方变更权与单方解除权。由于该权力不以合同约定为基础，并且仅协议一方当事人享有，因此对民事法律制度中的意思自治、契约严守带来了严重冲击，在民法学者看来，这“大大增强了侵害普通市场主体的民事权益的概率”。然而，根据法国行政协议理论，单方变更权、单方解除权其实根源于行政主体管理公共事务的法定职责。如前文案例分析所呈现的那样，在我国的行政协议中，行政主体兼有“公共事务管理者”与“协议关系当事人”的双重身份。因此，民法学者对单方变更权、单方解除权的担忧，其实是对行政主体以“公共事务管理者”和“协议当事人”的双重身份进入协议关系的担忧。

但是，从公法学的角度来看，为了确保协议的履行不偏离公共服务之目标，作为“公共事务管理者”的行政主体，很难在成为“协议当事人”后便完全抛弃自己的“公共事务管理者”之身份，这构成了行政主体的“人格内核”。恰如法国最高行政法院在1910年3月11日“法国电车总公司案”中所阐释的那样：“公共服务已经委托他人经营，但其仍然属于公共服务。委托经营代表一种间接的管理方式，而这并不等同于放弃或抛弃。因此，在必要时，国家必须介入，运用其作为公法人之权力而非合同授予之权力，强制合同相对人进行超出既有承诺的给付。” 由此，双方对行政协议边界问题的争议，其实可以归结为如下问题，即：行政主体通过订立合同的方式介入哪些领域时，其仍然可以保留作为“公共事务管理者”的身份，进而能够在必要时突破合同约定、直接干预合同的履行。

在行政庭法官看来，为了使行政职责的实现得到根本保障，应倾向于对该领域采取扩张解释，即只要对相关权力的行使设置了妥当的约束条件，那么行政主体履行行政职责所订立的协议皆应纳入行政协议的范围。而在民事庭法官看来，为了避免市场主体之私法权益暴露于公权力的潜在威胁之下，那么自然应该对此采取缩限解释，即只有当协议内容存在依民事法律制度无法处理的“刚性行政职权”时，才能交由公法规则来调整。由此可见，双方的分歧其实扎根于价值层面：行政庭法官乃秉持公共利益的价值本位，认为只要不伤害私人权益，就应该尽可能地确保公共利益的实现；而民事庭法官则秉持私人权益的价值本位，认为如非确实必要，即不应引入公法制度，避免使私人权益暴露于公权力的潜在威胁之下。

2. 价值对峙根植于我国宪法的内在张力

此种价值本位上的对峙，乃渊源于我国宪法中“保障公共利益”与“尊重私人权益”这两种价值之间难以消解的内在张力。而且，鉴于我国当前所处的时代背景，在此二者价值之间寻求平衡，将面临着更深层次的困境。

（1）私有财产的国家征收制度

以私有财产的国家征收制度为例，宪法学者普遍认为私有财产乃是“人作为有尊严的个体存在的社会物质基础”，应该获得宪法层面的特别保护，而与此同时，宪法学者也认识到“财产权的存在并不是绝对的，财产权的社会性实际上决定了财产权存在的界限”。因此，各国宪法对于私有财产权的规定，往往包括“不可侵犯条款、制约条款以及征用补偿条款这三层结构”“形成一个深具内在张力……复合机构”，而内在张力的焦点，正集中于《宪法》第13条第3款国家为了“公共利益的需要”有权征收私有财产的规定。

从“尊重私人权益”的价值本位出发，民法学者普遍主张对征收行为予以严格的限制：“鉴于征收是国家强制取得公民和法人财产权的行为，稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害， 因此必须由法律严格规定征收的法定条件”，其中“公共利益的需要”作为唯一的实体条件，自然应该被严格限定，“社会公共利益以外的目的， 例如商业目的， 绝对不适用国家征收。” 然而，也有学者发现了“公共利益”概念在功能上的双重面向：其不仅构成“限制公民基本权利的界限……保护公民合法权益的‘防火墙’”，其同时也构成“公共行政的目标，是行政行为的合法性依据”，并且，在未来“以‘公共利益’为议题的讨论将跳跃到如何增进社会‘公共利益’，如何将‘公共利益’最大化”。

在探讨如何细化限定征收条款中“公共利益”之内容时，民法学者便遭遇了上述两种功能的冲突。虽然“对‘公共利益’的内容作出明确界定，是保护公民私有财产权的重要举措”，然而研究后却发现：“公共利益”的内涵，既可能是纯粹的公共福祉，也可能涵括“商业利益”，甚至“财政收入……也不能完全否定其公益性”，因而“是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念”。其实，从行政法学角度来看，这背后的原因并不难理解。要知道，我国政府的核心职能既非消极地维护社会秩序，也不限于静态地分配社会福利，而是通过积极地实施公共政策推动经济社会的协调发展。换言之，其公共行政活动具有极强的能动性，作为政府行动依据的“公共利益”概念，自然难以被限定于固定的范围，遂呈现出民法学者所观察到的“宽泛性、发展性、不确定性和层次性”， 这是我国国家治理的客观现实所决定的。征收制度中关于如何限定“公共利益”的讨论，正折射出“公共利益”概念背后所潜藏的公法与私法在价值本位上的对峙，以及调和此二者对峙的不易。

回到行政协议的议题，同样的价值对峙及其内含的困境也存在于当前我国围绕政府特许经营、PPP、政府购买服务协议之法律属性的争议之中。上述三类协议中，政府以公共利益之名义行使单方变更权、单方解除权，其实正构成政府对协议相对人依据合同而享有的未来经济机会的征收。那么，若希望确保协议相对人的权益完全免于公权力的潜在威胁，我们自然会倾向于缩限行政协议的边界；但是，若希望确保通过此类协议提供的公共服务能够始终得到行政主体的根本保障，我们则难免倾向于允许行政主体在进入协议关系时仍然保留作为“公共事务管理者”的身份，从而将此类协议皆纳入行政协议之中。

（2）国有土地及自然资源的所有权属性

“保障公共利益”与“尊重私人权益”这两者价值之间的内在张力，同样存在于我国关于国家所有权之法律属性的讨论之中。而对国家所有权属性的认识，直接决定了我们对国有土地及自然资源使用权出让协议之法律属性的判断。

基于“尊重私人权益”的价值本位，民法学者历来主张国家所有权与私人所有权二者并无本质区别：“平等保护原则的核心，是维护各类民事主体的人格平等，无论民事主体是国家、法人、自然人，都应该受到平等的对待”。由此自然导出的逻辑结果，即认为“国家土地管理部门以土地所有人的代表的身份与其他民事主体之间从事交易行为时，并不是以主权者和行政管理者的身份出现的，作为合同当事人，其与另一方当事人即土地使用者的法律地位是完全平等的”，民法学者正是据此认为，“国有土地使用权出让合同”属于民事合同。有民法学者精炼地概括了这一主张背后的价值根源：“国家不同的主体身份不得混用，应当以民事主体身份出现并行使自然资源所有权时，就不得将公法上的权力都用在对相对人的关系上。换句话说，在自然资源所有的问题上，私权、公权全都上场，只要国家利益最大化即可，这种做法是要不得的。”可见，避免为了公共利益之最大化而将私人权益置于公权力的潜在威胁之中，这构成了将国有土地等自然资源使用权出让协议排除出行政协议范围的根本原因。

然而，我国宪法学界则普遍看到了国家所有权的公益性与社会性。有学者明确地指出，“宪法上的国家所有权本质上是一种国家责任”“是制宪者要求国家针对市场与社会利用自然资源可能发生的失灵，运用以法律为中心的多种手段和工具，持续性地对各种资源风险进行有效控制的一种模式。” 而若回顾新中国宪法的历史演进，我们甚至可以发现，对财产权的规定历来都被纳入经济制度的范畴， 因而国家所有权其实与生产资料的公有制存在深层次的牵连，在部分学者看来，这“显然成为绕不过去的、也无法移植的‘本土资源’”。由此可见，若以“保障公共利益”为价值本位，处于国有土地及自然资源所有权关系中的国家主体，相比于普通民事主体，显然负担着更为根本的保障公共职责之使命，这便凸显了其作为“公共事务管理者”的身份。由此，最高人民法院民事庭法官所秉持的“国家作为出让方将国有土地使用权出让给受让方，主要是以国有土地所有人的身份行使处分权，所行使的是民法意义上的物权权利，并非以国有土地管理者身份履行社会、行政管理职能”的观点，就难以成立了。