行政复议作为化解行政争议的一项制度，应当满足争议化解活动的基本要求，而在办理案件的过程中，由裁判者直接听取争议双方的意见，正是公正化解争议活动的最低限度要求之一。《行政复议法》不仅规定了听取申请人意见制度，还规定了行政复议听证制度，为申请人参与复议提供了最重要的程序保障机制。为进一步细化听取意见制度和听证制度，2024年4月3日，司法部出台了《行政复议普通程序听取意见办法》《行政复议普通程序听证办法》，系统规定了复议听取意见制度和复议听证制度。《意见》重点强调了听取意见制度、听证制度在涉企行政案件审理中的适用，要求复议机关办理涉企行政复议案件时要依法充分听取企业意见。听证是复议机关听取意见最为正式的一种形式，体现了直接言词原则的基本要求，对申请人的权利保障最为充分。重大、疑难、复杂案件是听证的法定适用情形，复议机关必须适用，对这三种情形之外的案件，《行政复议法》第五十条第二款规定：行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。这两种情形属于听证的酌定适用情形，是否适用听证，可由复议机构裁量确定，不是必然启动听证程序。而《意见》强化了听证制度在涉企行政争议化解中的适用，规定在涉企行政争议办理中，无论是重大、疑难、复杂的法定情形，还是企业提出听证申请的案件，复议机构都要采取听证方式审理，即在涉企行政争议中，企业提出听证申请，成为启动复议听证的法定条件，对复议机构具有约束力，这无疑更有利于保障企业的合法权益。

根据《行政复议普通程序听证办法》第五条第三款的规定，被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的，应当说明理由，并委托相应的工作人员参加听证，在听证开始前提交授权委托书，该项规定借鉴了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）所规定的行政机关负责人出庭应诉制度。《意见》规定要依法组织被申请人的负责人参加听证。行政机关负责人出席听证会机制，让企业与行政机关负责人之间有机会面对面沟通交流，搭建了涉企行政管理部门与经营主体高效沟通平台，可以让行政机关深入了解企业所需、所盼、所想和实际利益诉求，加大实质化解涉企行政争议的可能性。同时，这项机制还可以让行政机关负责人通过听证过程了解依法行政的基本要求，提升机关负责人的法治意识，从而更好规范涉企执法。

调解制度是此次《行政复议法》修订的重要内容之一。调解以当事人双方之间达成合意的方式终结复议案件，有利于在行政复议中对诉请争议、关联争议，乃至申请人的实质诉求，进行一揽子实质化解。《行政复议法》总则部分第五条第一款规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解，确立了复议调解原则。复议调解原则的确立，既突破了行政权力不能自由处分的传统理论，也突破了行政诉讼法确立的行政复议不得调解为原则、可调解为例外的规定，这使得两法之间针对同一问题出现了完全不同的规定，这是一个需要未来修订《行政诉讼法》时予以解决的问题。调解原则的确立，意味着调解在行政复议案件办理中实现了全范围覆盖、全流程适用。所谓全范围覆盖是指所有行政复议案件，包括羁束行政行为和裁量行政行为引发的行政争议，全部都可以进行调解；所谓全流程适用是指立案前和立案后，行政复议机构都可以对行政争议进行调解。立案前调解指申请人向行政复议机构提出复议申请，复议机关尚未作出立案决定前所进行的调解，体现了化解行政争议的环节前移的立法思路，因此，立案前调解是复议调解的一种形式，由复议机构工作人员主持，不同于人民调解。

行政复议调解需要复议工作人员在双方当事人之间进行沟通协调，了解双方的调解意向和诉求，并促成双方达成合意，这无疑增加了行政复议工作量，加之对事后被追责的担忧，当前在行政复议实践中，无论是行政复议机构，还是行政机关，调解意愿都不强。为克服实践中存在的调解意愿不强的问题，更大程度发挥调解实质化解涉企行政争议的作用，《意见》提出坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强涉企行政复议案件调解和解工作。一是充分征询涉案企业调解意愿，实现涉企行政复议案件依法调解全覆盖。二是将调解贯穿案件办理的全流程。做实行政复议案前、案中调解工作，引导执法机关主动纠正涉企执法不合法、不适当等问题，实现对企业合法权益的保护，实质化解争议。三是对事关企业重大利益的调解方案提交行政复议委员会咨询论证，协调争议涉及部门，为企业依法获取和使用各类生产要素、依法取得行政许可、平等参与市场竞争等创造有利条件，实质化解涉企行政争议，实现双赢、多赢、共赢。

行政复议调解以寻求双方当事人合意的方式终结程序，这使得调解与依法行政、法治之间存在内在紧张关系。但是，在部分案件的调解中，如果完全在法律框架内进行调解，当事人之间又很难达成调解协议，因此，如何防止争议双方以破坏法治的方式达成合意，是一个复议实践中面临的难题。对此，《行政复议法》第五条第二款规定：调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。根据该条规定，调解活动应当遵循合法原则，必须依法进行调解，具体要求体现为：一方面，行政复议机构应遵循《行政复议法》规定的调解程序进行调解；另一方面，行政机关与申请人之间达成的调解协议中，对实体问题的处理不得违反法律、法规的强制性规定，也不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。涉企行政争议案件的调解，在实现涉企调解全覆盖的同时，应当坚持调解合法原则，防止和避免为了达成调解协议而违反法律法规强制性规定。如果调解未能在行政机关与企业之间达成调解协议，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

《意见》规定，充分运用新修订的《行政复议法》规定的变更、撤销、确认违法、责令履行等纠错决定，坚决纠正侵犯企业合法权益的违法或者不当行政行为。对违法或者不当的涉企行政行为，由复议机关直接予以变更、撤销、确认违法、责令履行，对违法或者不当涉企行政行为的效力直接予以调整和终止，从而规范行政机关涉企行政执法活动，保障公民、法人或其他组织合法权益。在四类纠错决定类型中，《意见》将变更决定放在首位，体现了《行政复议法》关于新行政复议决定体系的重大制度重构安排。变更决定是由行政复议机关直接改变行政行为内容的一种决定类型，与撤销重作决定相比较，变更决定由于直接调整行政实体法律关系，能够直接解决申请人的实体权益保护诉求，不需要行政机关再行启动新的执法程序，因而更有利于实现法律程序终结，实质性化解行政争议。因此，新修订的《行政复议法》将变更决定作为最重要的一种复议决定类型，放在了九类复议决定之首。确立变更决定在行政复议决定体系中的核心地位，正是新《行政复议法》的重要变革内容之一。在具备变更决定适用情形时，行政复议机关应当优先适用变更决定。这一点，在司法部发布的《行政复议法》第一批典型案例描述中，有明确表述：新修订的《行政复议法》将变更决定置于法条中决定类型的首位，规定三种情形下行政复议机关决定变更行政行为，体现了变更决定在复议决定体系中的重要性，意味着行政复议机关在查清事实和证据前提下，应优先适用变更决定，以达到防止程序空转、实质性化解行政争议的目的。

虽然此次《行政复议法》将变更决定置于复议决定类型的首位，但是，从新法实施至今的情况来看，变更决定的适用情况很不乐观，很多地方行政复议机关作出变更决定的数量为个位数，行政复议机关适用变更决定的动力严重不足。针对变更决定适用面临的困境，司法部于2025年5月21日发布的第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例全部是变更决定，明确提出要强化变更决定适用，提升行政复议监督效能，并再次强调：新修订的行政复议法规定，对于行政行为内容不适当、未正确适用依据或者事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据等情形，可以径行变更，体现了行政系统内部更高效的层级监督功能，是高质效办理行政复议案件、化解行政争议的重要制度设计，也是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的客观要求。这在一定程度上反映了变更决定在行政复议实践中的适用不尽如人意的状况。在涉企行政争议案件办理中，变更决定的适用同样面临落地难的问题。对此，行政复议机关应当严格适用《行政复议法》关于变更决定的规定，按照《意见》的要求，具备变更决定适用情形的，行政复议机关应当适用变更决定；存在变更决定与撤销决定交叉情形时，优先适用变更决定，纠正侵犯企业合法权益的违法或者不当行政行为。