“十五五”规划建议强调“完善实质性化解行政争议机制”。行政复议作为化解行政争议的主渠道，在实质性化解行政争议方面发挥重要作用。近年来，选择性执法、趋利执法、异地执法、小过重罚、以罚增收等涉企行政执法不规范现象出现增长趋势，既影响民营企业等经济组织的正常生产经营活动，也破坏了地方的营商环境，成为社会关注的热点问题。2024年12月举行的中央经济工作会议提出开展规范涉企执法专项行动。2025年，规范涉企行政执法活动成为年度法治政府建设工作的重要内容。2025年1月3日，国务院办公厅发布《关于严格规范涉企行政检查的意见》；2025年3月27日，司法部召开座谈会，推进开展规范涉企行政执法专项行动；2025年8月7日，司法部发布《关于进一步发挥行政复议监督职能 规范涉企行政执法的指导意见》（以下简称《意见》），在行政复议监督涉企执法重点内容、提升行政复议吸纳涉企行政争议能力、做深做实涉企行政争议实质化解、发挥涉企行政复议办案规范效能、强化涉企行政复议以案促治、凝聚规范涉企执法的工作合力等方面作出了具体规定。

修订后的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）明确了行政复议制度的全新定位，即化解行政争议的主渠道。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。”与之相呼应，《意见》开篇即提出“充分发挥行政复议规范涉企行政执法的监督职能和化解涉企行政争议主渠道作用，巩固拓展行政复议服务企业高质量发展工作成效，助力营造市场化、法治化、国际化营商环境，服务保障经济社会高质量发展”，这一规定是行政复议主渠道定位在涉企行政争议领域的具体体现，要求行政复议机关发挥主渠道作用，实质化解涉企行政争议，切实保护企业的合法权益，服务保障经济社会高质量发展。为落实行政复议主渠道定位的基本要求，《意见》结合涉企行政争议案件的特点，规定了实现化解涉企行政争议主渠道定位的具体机制。因此，准确理解行政复议主渠道定位的基本要求，是行政复议机关和行政执法机关理解和落实《意见》的基础和关键。本文拟在阐释行政复议主渠道定位基本要求的基础上，结合《行政复议法》、《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）的相关规定，围绕《意见》的具体内容，分析、阐释如何落实化解涉企行政争议的主渠道定位。

过去，行政诉讼是化解行政争议的核心机制，司法系统承担了化解行政争议的主要任务。2023年9月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过《行政复议法》，将行政复议确立为化解行政争议的主渠道，自此，行政复议承担了化解行政争议的主要任务。将行政复议确定为化解行政争议的主渠道，主要基于行政争议现状和行政复议制度优势。第一，社会快速转型中，行政争议的类型和特点出现很大的新变化。其中，尤以土地加征收补偿类案件的数量快速增长的影响最为深远。第二，个案化解与社会治理密切关联。土地征补类行政复议案件涉及的社会因素极其复杂，与区域经济发展水平、城市化水平、产业结构升级、土地财政收入、土地市场化水平等密切关联，这类案件的处理，不是简单的准确认定事实、正确适用法律的个案办理问题，而是与社会治理密切关联的社会稳定问题。第三，行政复议在实现有效社会治理方面具有行政诉讼和信访等其他机制所没有的制度优势。行政复议是由行政机关化解行政争议的机制，具有组织优势、资源调配优势等一系列优势，这使得行政复议在化解行政争议，尤其在化解当事人人数多、关联争议多、涉案争议时间跨度大、案件协调涉及部门多等案件时，与行政诉讼、信访相比较，具有更强的实质化解行政争议的能力。

基于化解行政争议面临的新形势而形成的主渠道定位，《行政复议法》作了两个方面的重大调整。一是调整了行政复议制度的基本属性。将行政复议制度的基本属性由内部监督制度调整为行政争议化解制度，与之相对应，行政复议制度建构要体现化解争议活动的基本要求。二是调整了行政复议在行政争议化解机制体系中的功能定位。将行政复议制度调整为化解行政争议的核心机制，由行政复议承担化解行政争议的主要任务，从而对行政诉讼、行政复议、信访三者的关系进行了重塑，形成了“大复议、中诉讼、小信访”的目标格局。需要说明的是，此处的信访仅针对化解行政争议而言，不包含对其他信访事项的处理。主渠道定位对行政复议化解行政争议的质效提出了更高要求，具体体现在办理案件的整体数量和个案的办理质量两个方面。

一方面是整体数量要求，指多数涉企行政争议在行政复议渠道中得到化解。主渠道定位的数量要求首先体现为行政复议的立案数量要高于行政诉讼，多数涉企行政争议先行进入行政复议渠道予以化解。此外，数量要求还体现为结案数量高，进入行政复议渠道的涉企行政争议多数能够在行政复议中结案，企业在行政复议程序终结后未再向人民法院申请行政诉讼。为让更多涉企行政争议进入行政复议渠道，《意见》第三部分专门规定了相关机制，以提升行政复议吸纳涉企行政争议能力，让更多数量的涉企行政争议进入行政复议。

另一方面是个案质量要求，指涉企行政争议要在行政复议中获得实质化解，实现案结事了。所谓实质化解，包括两方面内容。一方面，实现法律程序的终结。复议程序终结后，当事人没有再启动新的法律程序，既包括申请人没有向人民法院提起行政诉讼，也包括行政机关没有再次启动新的行政执法程序。另一方面，实现当事人的合法权益获得实质救济。案件的诉请争议、关联争议，乃至当事人的实质诉求，获得一揽子解决。对于涉企行政争议化解而言，需要行政复议机关提升涉企行政争议的办理质效，切实保护企业的合法权益，让涉企行政争议终结在复议渠道中，企业不再向人民法院提起行政诉讼。

关于行政复议与行政诉讼之间的程序衔接，并无实质条件要求，只要申请人不服行政复议决定，都可以向人民法院提起行政诉讼，因而个案质量要求是实现整体数量要求的前提和保障。只有进入复议渠道的行政争议获得实质化解，复议结束后，当事人未向人民法院提起行政诉讼，行政复议才能够达成立案数量和结案数量的双重多数，而不仅限于立案数量的多数。对此，《意见》结合涉企行政争议案件的特点，细化了涉企行政复议案件的重点审理内容、审理程序、调解和解机制应用等内容，从而对如何提升涉企行政复议案件的个案办理质效，实质化解涉企行政争议，健全了相关机制，明确了案件办理要求。