??????? 公共行政者实现或提供公共行政服务时要在社会公平的框架内考虑并遵循经济或效率原则，这主要关涉两个方面的问题：一是公共行政服务的范围；二是公共行政服务的提供方式。公共行政服务范围的确定与社会的财富和资源如何公平有效分配的认识有关。在这个问题上，西方公共行政发展的历史表明人们的认知困境和实践的问题主要是国家与市场或平等与效率之间的合理关系如何界定。迄今为止，人们所做的一切都不过是纠偏并试图校准。作为纠偏，政府开始干预社会的经济、社会和其他生活。随着干预的范围越来越广泛，公共行政服务的范围也日益扩大。二十世纪八十年代以后，作为对过度干预所致无效率运作的纠偏，西方世界又开始了新公共管理运动名目下的行政改革，意在将市场和竞争引进公共行政领域，以提高公共行政的效益，公共行政的服务范围因此再度限缩。而自美国“911”恐怖袭击和2008年出现金融风暴以来，西方国家的公共行政服务范围又开始出现扩大的态势。

??????? 公共行政具有服务性，这一点古今中外概莫能外，既然公共行政的服务性是与生俱来的。因此，问题的关键并非是否具有服务性，而是其服务性体现或发挥的程度如何。如能提供那些服务、是否充分提供服务以及如何提供这些服务等。正因为如此，尽管凡公共行政都具有服务特质，人们一般却仅将那些能够提供较为广泛、充分和有效服务的公共行政称为“服务型”行政。但由于问题意识的牵引，加之社会公平是特定语境之中的动态均衡过程，不同历史时期乃至不同国家民主代议体制下的公共行政理论和实践也进行着情景式调适或转换，公共行政的范围和方式其实并不确定。如“为公民服务”与“为顾客（消费者或用户）服务”虽然都是在代议民主体制框架下的公共行政服务，但由于解决问题的需要不同，它们的注力点以及由此决定的服务范围和方式并不相同；更遑论“为公民服务”在自由资本主义时期与后新公共管理运动时期的不同意蕴了。

??????? 党的十七大报告提出要健全部门间的配合协调工作，探索大部制改革；突出强调的是强化社会管理和服务，以促进社会公平正义，使人民学有所教、老有所得、病有所养、住有所居，推动和谐社会建设。由上述表述和阐释，我们可以明确的是，我国所建设的服务型政府并未脱离公共行政的本意和框架体系，但殊于西方不同时期的“为公民服务”或“为消费者（顾客或用户）服务”之服务型政府，具有自己的语境和意谓。

第一，虽提供的都是公共行政服务，但西方应对效率与公平的跷跷板效应的实践已历经从传统公共管理到新公共管理，现正向新服务运动的发展历程。其转变不仅表现在管理技术和方法上，也深入到体制或结构方面，具有全方位模式设计的特点。我国公共行政的历史语境迥异于西方。家国一体的历史遗产以及特定历史时期的政治需要使得国家全面直接介入社会生活不仅出于制度惯性，更具有政治正确性的考量。然而，由于国家财力所限以及公共产品易搭便车且难管理的特点，公共行政范围的空前膨胀以及直接管理的作法导致了公共行政服务效率低、低水平和低层次等弊端。改变这种局面重要的是要正确理顺国家与社会之间的关系，限缩国家权力的活动空间，发展社会自治。如此尝试和努力虽从1982年第一次行政管理体制改革就已开始，但时至今日仍是我国行政体制改革未完成的的基本和重要任务。目前而言，无论体制还是管理方法或技术方面，公共行政服务性在中国的充分实现之研究探讨和制度建设仅刚拉开序幕，面前的路漫长而艰巨。在这方面，西方已有实践和经验将会给我们很多启示和借鉴，但由于历史和国情，中国不能简单地复制西方是确定无疑的。

第二，转变政府职能是我国在限缩国家权力方面提出的标志性口号，它意味着政府要从那种直接管理私人物品的生产活动中退出来，不再直接干预应当市场化的活动。政府应该做的一般认为包括了三个方面：一是提供一套使各种经济力量有效运行的法律和法规体系；二是处理不能由私人协商有效解决的个人之间的关系；三是在全社会范围内进行收入再分配。[20]然而，由于上述认识具有概括性，加之国情制约、利益格局调整的阻力以及历练不够丰富，我们往往泼倒洗澡水的同时连孩子也泼掉了。已有实践表明，政府在从市场化活动和领域撤退时也让出了其必须承担的管理社会的部分权力，使凯撒的却归于了上帝，以致社会公平出现了严重的问题。正是这种情形下，我们提出了服务型政府建设任务，要求政府加强社会管理和服务，促进社会公平正义。由此可见，我国服务型政府的提出是对前期行政体制改革过程中所出现问题的纠偏，即纠正政府转变职能的过程中，将其应管的社会基本事务放任市场调节的现象。作为解决民生问题的纠偏手段，我国的服务型政府建设并非行政体制改革的整体模式设计，具有针对性和阶段性。

第三，为加强社会管理和服务，建设服务型政府，我们提出要健全部门间的配合协调工作，探索大部制改革。说到大部制，人们很容易将它与西方国家新公共管理运动以来的有关改革措施联系起来。如为改善政府部门的管理，提高政策咨询和项目运作的质量和连贯性，澳大利亚于1987年开始进行机构调整或重组。通过合并职能和机构将部门从28个减少到18个，形成了一些“超级”大部；[21]加拿大联邦政府在传统大部的基础上顺应改革的需要朝“特大部”的方向发展，各大部都承担着多种不同的职能。[22]的确，任何大部制都将合并职能和机构，因而能加强政府工作的协调、协作或协助，尤其是遭遇重大事件或问题时，如我国2008年初的南方冰灾和2008年5月的四川汶川地震。但应该保持清醒的是，我国大部制的出台背景与西方国家不同。西方国家是在公共行政服务市场化情形下为加强政府的政治性和集约化所采取的措施；而我国则是在政出多门，权牙交错却又各自为政，相互扯皮的情况下为提高效率和服务水平所采取的举措。在我国，国家与社会的关系尚未理顺，放权与揽权缠绕交结。如此情形下，大部制的实行在有利于行政协调的同时却不能不面对一种风险，即集中并强化了国家权力，而这又与我们一直奉行的转变政府职能之改革方向相背离。这也从另一个方面反证，合理限缩并规范行政权力乃我国行政管理体制改革的当务之急。

二、如何服务？——我们时代的政府监管

??????? 政府监管是公共行政服务的应有之义和基本内涵。关于政府监管有不同角度或层面的理解。从治理的角度来看，政府监管是政府从政治、经济、文化等方面对社会所作规制和调节；就经济治理而论，政府监管是政府对经济活动所进行的控制和调节；在经济活动市场化的情形下，政府监管则是政府规制和维护市场经济的活动。这里应该指出的是：首先，无论何种角度或方面的理解和认识，政府监管作为提供公共物品的活动属于公共行政服务，是公共行政服务的基本意蕴和主要内容或方面，因而代表并服务于公共利益及其需要。

??????? 其次，政府监管的广度、力度、方式或方法受制于国家与社会之间的关系模式。如果认为“有效的管理就是所谓强国家，即一个明显地区别于市民社会，拥有足够的资源，因而能够抗得住社会压力的国家”，[23]那么，依此理论所开展的政府监管就会有涉及范围广、积极主动或直接以及地位重要或突出等特点。如果缩减国家发挥作用的领域或范围，使治理的权力不再集于国家或中央之手；即使国家治理，也主要不是管制而是监督和指导，那么，政府监管将主要是宏观调控和微观管制而非微观管理。[24]

??????? 再者，现代社会，市场是资源配置相对最佳的手段和方法已被证明且获得普遍承认，市场化已成为经济活动运行的普遍方式。但不受制约的市场化有其弊端，如自由放任竞争所导致的自然垄断与过度竞争不仅会使市场受到伤害，其逐利行为也会伤及或不利于公共利益的实现等。为尽其利避其害，对市场经济活动的监管就成为政府监管的应有之义和主要内容。尤其是，随着国家作用范围缩减，市场经济活动普遍化，政府对市场经济活动的微观管制益发居于重要地位，以致于美国经济学家丹尼尔·F·史普博从此角度阐释政府监管之说，即“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”已为人们普遍接受。[25]