??????? 20世纪五、六十年代以来，西方国家对市场经济的广泛干预导致了强大的政府，这不仅体现在政府组织结构上，也反映在其职权方面，如政府不仅对经济进行着宏观调控，同时也进行着微观管制和微观管理。[26]对市场经济活动的政府规制在纠正市场失灵方面发挥了很大作用，但也存在着许多难以避免的缺陷。如行政支出增加，加重了政府的财政负担；规制俘虏现象导致了社会不公以及服务单一、成本上升、效率下降；官僚等级秩序所固有的刻板僵化不能及时应对日益复杂多样的公共产品消费需求等。为此，西方国家于八十年代以后开始减少政府干预，缩小福利规模，放松政府管制，推行大规模的私有化运动。通过部分或全部取消对价格、进入、投资和服务等方面的限制，政府将通讯、铁路、航空、天然气、银行及证券代理等行业将部分或全部交给了市场或社会。[27]

??????? 西方国家对市场经济活动规制改革意在提升公共行政服务的质量，提高和促进经济活动的效率和效益，保障和实现社会公益，但实施后产生并面对着很多问题。如放松管制必然出现政府尤其是职业公务员对社会的影响降低，政府治理社会的整合力或权威性因此会受影响。有观点认为，放松规制并不意味着从规制到不规制，通常做法是以一种规制工具取代另一种工具。西方国家放松规制改革的经验表明，在放松对自然垄断行业的经济性规制时，社会性规制领域的环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全等方面的政府规制不但没有放松，反而得到加强；放松自然垄断领域的进入规制，但保留了价格规制，并以激励性规制方法对传统规制进行改良。[28]尽管如此，由于情势变迁，政府对完全可以市场化或社会化的不予以规制的情形也不在少数。除显然应当或必需的以外，有些不予以规制则是难以把握“管”与“不管”的均衡点所致。这正如美国学者沃尔夫所说：“在市场和非市场选择之间进行公共比较是是非常困难的。因为它们之间的选择没有普适的公式。选择越倾向于市场，其体制就会面临更多的导致市场缺陷的危险；选择越倾向于非市场，其体制就会面临更多的导致非市场缺陷的危险。……”[29]

??????? 由于市场与非市场化的均衡点难以把握，西方国家的政府放松管制受到人们愈来愈多的非议，直至引致我们今天正在面对的金融风暴的出现。对于这场金融风暴，人们从各种角度和层面作了诸多技术分析，但“多年来资本和外汇管制不断削弱导致有效的监管体系阙如”应是其中的关键。[30]作为亡羊补牢之举，美国政府正准备对金融监管体系进行全面改革，以强化美国金融体系的集中监管。为此，美国政府要求国会授予政府更大的监管权力，并扩大监管的范围和内容，美联储因这些改革措施或升级为超级监管机构。[31]此外，美国白宫和财政部官员在讨论“问题资产救助计划”（TARP）注资19家大银行。在美国哈佛大学经济学教授Greg Mankiw看来，这是一个明显的国有化措施，政府或将成为这些机构的最大股东。[32]

??????? 由上所述，20世纪80年代以来，西方国家政府对经济活动的规制总体而言经历了由强化到放松的发展，目前又显示出强化的趋向。暂且不管未来走势，目前可以肯定的是，今日之强化必不同于昨日，前车之鉴以及问题语境应该使它具有现实性，同时更为合理。与西方国家不同，我国政府对经济活动的规制正在经历从计划经济到市场经济的过渡。在计划经济时代，由于政企高度一体化，政府对经济活动的规制主要采取的是微观管理方式。改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转变，政府职能开始转换，对经济活动的管理也由直接干预转为间接调控，主要方式为宏观调控和市场监管。相对于西方国家较为清楚的演变发展脉络，处于经济转型时期的今日中国，政府对经济活动的规制却很难说是强化还是放松。

??????? 一般来说，对经济的宏观调控属于政治的，应交由政策调整；政府是执行机关，其所做的仅是对市场的经营活动进行监管。但这并不绝对。现代社会，政府通过制定行政法规等参与政策制定的并不在少数。在市场经济发育成熟的国家，政府监管主要针对的是自然垄断领域或行业；[33]包括了两个方面内容，即经济性监管和社会性监管。政府的经济性监管主要通过规制市场进入和价格来实现；社会性监管主要通过制定标准规范经营者的经营活动来实现。我国尚不存在这种完全市场条件下的自然垄断领域或行业。计划经济时代，国家对自然垄断领域采取了国家垄断经营的形式。改革开放以后，政府开始放开自然垄领域的进入规制。但时至今日，由于政企未完全或彻底分开，这种放开或为部分放开；或仅为名义上放开，其实由国家垄断转为部门垄断。如此情形下，政府对经济活动的规制表现为直接干预与间接干预并存；宏观调控、市场监管与微观管理三种手法并用。其典型表现是：我国不少政府机构都身兼宏观调控、市场管制和微观管理三种职能，如铁道部、国家邮政局和卫生部；也有政府机构兼行政管制与宏观调控两种职能，如国家发改委和商务部。[34]

??????? 在我国，上述作法的弊端是显而易见的：首先，自然垄断领域，凭靠行政权力获得垄断地位的企业与其他企业之间在竞争上相当不公平；而且利用这种垄断地位及国家的财力获得超额利润的同时却提供着低质量的服务。这不仅浪费了国家资源，也阻碍着我国市场经济的健康发育；其次，政企不分所导致的政府在直接介入经营管理活动的同时，也行使着宏观调控和监管的职能，这不仅影响了国家宏观调控政策的大局性和公允性，也使政府监管不能做到公正、充分和有效，尤其是其社会性监管职能方面，三鹿奶粉事件即为力证。消除上述弊端的根本是真正实现政企分开，打破行政垄断，建立公平的市场竞争秩序。在这种过程中，我国的政府规制应该是放松规制与强化规制并重。[35]所谓放松规制是指放开计划经济思维和体制下所形成的，妨碍市场经济健康发展的，政府不应干预或干预过度的那些领域。如放开自然垄断领域的市场进入，引入市场竞争机制；所谓强化规制是指加强政府为使市场经济健康发展和社会利益对市场应该但疏于或怠于进行的经济性监管和社会性监管。

??????? 总之，监管是政府在市场经济条件下规制经济活动的重要方式，也是公共行政服务的应有之义和基本内容。在西方，随着国家经济政策的调整，政府监管也经历了强化到放松，再强化的历程。在这里，无论强化还是放松都是相对或相比而言。也即政府对市场经济的规制有张有弛，程度和范围因需要呈现出不同。我国目前的政府监管正处于转型时期，具有复杂性和艰巨性。从建立和健全完善的市场经济体制角度，我国的政府监管同时具有强化规制与放松规制的重任。

三、何以保障？——当代中国行政法的使命与任务

?????? 20世纪80年代，与西方国家实践公共行政服务市场化、放松对市场经营活动的管制和提高行政执行效率等同步推进的改革措施还有放松对公共部门的管制。倡导此作法的基本主张是：在传统公共行政中，由于政治家通常不信任公共组织，他们的选民甚至更不信任公共组织因此加在公共管理者身上的控制越来越多，于是导致公共管理者缺乏足够的自由空间以有效地展开工作，阻碍了政府实现效率和效能的目标。通过解除管制可以塑造一个更积极、束缚更少的政府，从而有助于更好地实现公共利益。应该指出的是，放松对公共部门管制的行动主要发生在英美法系国家。欧洲国家较少以繁琐的法规来控制公共组织的行动，其法令规章没有对公共行政作为造成太大的负担，由此导致的效率低下情形也较少。[36]

??????? 开展此项改革实践的国家主要从两个方面放松对公共部门的管制：一是放松人事管理方面的管制，代之以高度分权、弹性的人事制度；二是放松预算和财务方面的管制，允许各部门采用“宽度预算”或“总体预算”的方式，在使用预算方面也有较大的自由空间，各自承担行动的责任。[37]放松对公共部门的管制的具体做法是：