服务型政府、政府监管与行政法治

王 麟

引? 言

??????? 服务型政府是党的十七大为我国当前和今后一个时期行政管理体制改革所确立的目标模式。建设服务型政府，除应继续前五次行政管理体制改革尚未完成的转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的任务外，党的十七大着重强调的是强化政府的社会管理和公共服务职能。随着服务型政府及其建设被确定为我国行政管理体制改革的目标和任务后，学术界关于服务型政府制度模式的主张和分析铺天盖地而来。除各种新解服务政府与法治政府、责任政府、效能政府或廉政政府之间关系外，服务型政府在管理活动的内容和方式上的调整和改革是人们关注和热议的问题。尤其是，随着世界金融风暴惊现以及我国三鹿奶粉事件等所引发的一系列食品及日用品安全问题被曝光和关注，政府如何有效监管不仅在世界范围内引发了人们对以往行政管理体制改革的反思和矫正，也成为我国服务型政府建设不能不面对和解决的重要问题。本文拟在澄清我国服务型政府建设的性质、特征及主要问题的基础上，阐明服务型政府理念及其改革下政府监管的目标和任务，并进而分析和探讨如此情形下行政法的使命和任务。

一、何种服务？——服务型政府诸面相

??????? 自从服务型政府被作为制度目标提出后，关于服务型政府各种层面的探讨也进入了高潮。与曾经“依法治×”被口号化地广泛套用的情形相仿，“服务型政府”在今天不仅被口号化使用，而且成为不断被注入各种主张、意义或目标的“超级航母”。有观点将我国的服务型政府建设与20世纪70年代末以来西方各国所进行的服务型行政体制改革联系起来，认为服务型政府是与管制型政府相对的，以人为本的公共行政模式，其要义是责任政府，我国的服务型政府还处于初级阶段。[1] 也有观点认为服务型政府是为人民服务的政府，是有限政府。政府应该精简机构、转变职能、减少人民的负担，不干预或少干预人民的私人事务，不干预或少干预人民的自由。但这不是说政府要把所有公共服务职能包下来，不许民间染指。[2] 除有限政府和责任政府外，还有服务型政府也是民主政府、法治政府、绩效政府、透明政府之说。[3] 另有观点认为我国服务型政府建设的核心内容就是提高公共服务能力，提升公共服务水平。[4] 当这类观点和主张纷至沓来时，一个问题不能不引起我们的思考和关注，即：何种服务型政府？我国打造的服务型政府是否是西方自20世纪70年代末以来行政改革所鼓噪的服务型政府？服务型政府与有限政府、法治政府、民主政府、绩效政府、法治政府等是什么关系？厘清这些问题不仅是分析和解决中国问题的需要，更重要的是使我们对现在乃至将来很长时期内中国行政体制改革的目标、任务和步骤有一个清醒正确的认识和合理的设计，因而具有重要的现实意义。

???????? 目前，将我国的服务型政府建设简单地附会于西方的行政体制改革理念和实践，并以此来阐释我国当前行政管理体制改革的任务之认识和作法相当普遍。其实，西方自20世纪70年代末开始的行政体制改革并非一成不变的模式或过程。为解决不同时期政府公共管理所面对的问题，西方各国在不同阶段所开的改革药方思路各异，个性纷呈，样态万千。不究时期和国别，将西方各国近30年的改革都归于“建设服务型政府”或“提升政府公共服务能力”显然过于简单化，再以此来界说中国实践更难免“六经注我”之嫌。

??????? 20世纪70年代末，由于西方国家面临经济衰退和财政困难的局面，质疑政府普遍和广泛干预合理性的声势也越来越大，终使得一场使政府工作更好而花费更少的行政改革在西方国家酝酿成形并铺展开来。[5] 这场行政管理改革被深深地打上了管理主义烙印，[6] 新公共管理运动和新制度经济学所奉行的商业性管理、顾客取向和市场竞争等被推崇为这场行政改革的圭臬。在传统的官僚体制下的公共服务是在公共行政意义上来理解和认识的，其用户是公民，由政府通过严守制度和规则的方式直接提供。如此情形下，“可以，我们能够提供那种服务”与“对不起，我们不能够提供那种服务”是政府回应需求的两种颇为常见的方式，其缺乏责任心、反应迟滞、僵化呆板的弊端显露无遗。[7] 采用管理主义的思维视野改造公共行政领域之后，公共服务的准市场化或市场化运作使得公共服务被分为不同层次或种类，用户被视为“顾客”或“消费者”，具有选择权。从而，原来公共行政意义上的“为公民服务”的口号被“为顾客服务”或“为用户服务”、“为消费者服务”之类的口号所取代，“为用户（顾客或消费者）改善服务”成为西方行政改革的基本原则之一。[8]

??????? 公共行政视域中的公民权力被置换为新公共管理模式下的消费者权利乍看上去是公共服务的提供方法或模式发生了变化，其深层次却是国家与社会之间关系的调整，所显示的是二战后福利国家的发展模式已难以为继，国家正回缩其为大量供给公共服务而广泛介入社会生活的权力触角。在管理主义看来，这种回缩能建立规模小、行动灵活迅速、更富有责任心的政府，符合经济、效率和效益的要求。然而，仅着眼于经济，将政府管理视同为企业管理，公民等同于消费者或顾客，难免招致质疑。因为公共行政既关涉管理，更关乎“公共”，因而具有政治性。[9] 公共行政的政治性决定了公共行政的基本使命是做好事，办公事。不论支付能力和需要程度，凡公共行政提供的服务对所有的公众都一视同仁。公共管理者不仅要及时面对“日益增长的、千变万化的服务期望，同时还必须遵守解决平等、公正、合法性或者政府运作公开性等问题的一系列预定的程序和条例。”[10] 如果只关心管理，显然会忽视公共行政的政治性；[11] 其结果是，当“公共管理结构的任务从服务于整个社会转变为向各利益部门以及顾客（消费者）提供物品和服务”时，“公民间和地区间不平等的危险”不可避免地会加剧。[12]

?????? 由于认识的先天缺陷和制度选择中“路径依赖”的阻碍，这场管理主义原则主导的行政改革在实践中遭遇到很多问题。如果说二战之后国家为纠正市场失灵大举进入社会生活的“矫枉过正”导致了20世纪80年代以来西方世界的行政改革，那么，这场改革今天似乎又在重蹈覆辙。如当经济效率不是公共行政的唯一和最高追求时，作为改革的重要举措且普遍实行的“按绩取酬”因很多社会问题的解决无法用“成本/收益”的分析来概括而遭遇到了极大困难，以至于有的国家中止了这项改革。[13] 又如在公共服务市场化情形下，受益者被置于消费者的地位，能得到来自私营公司或等同于私营公司所提供的高质量服务。但同时，他们“相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”，这意味着在公民权利方面，他们难有作为，尤其是对政策不能预先实行控制。[14] 而面对要求很高但很少考虑协商安排的消费者，因市场化分权本已受损的国家治理的权威性又遇寒潮。[15]

????????由于过度的经济权衡所致种种问题及弊端，相应的矫枉理论主张随之出现。20世纪90年代中后期，以英国为代表的西方国家开展了“整体政府”建设或称“后新公共管理改革”，试图纠正新公共管理模式的市场化和竞争机制所产生的与公共服务的公共性相悖以及部门之间难以合作协调等问题。[16] 尤其是金融风暴以后，人们开始反思今天世界所出现的GDP数字不断增长，内部的不平等却不断加剧，社会保障体系日渐萎缩，维系社会认同的纽带日益羸弱等现象。[17] 作为这种反思的结果或表现，美国开始了加强金融体系监管的改革，其力度据称堪比美国上世纪30年代大萧条时期。[18]

??????? 在认同公共行政领域的现代民主社会，公共行政的公共性毋庸置疑。公共行政的公共性决定了公共行政者作为服务提供者的角色和地位。公共行政的公共性主要是政治的，也应该是经济的。从政治的角度，公共行政应当超越一切个别的或特殊的利益，努力协调和缓解各种不同利益之间的冲突和矛盾，[19] 通过贯彻同等情况同等对待、维护和保障基本人权、避免贫富差距过大、保证和人的基本自由等原则来公平和有效地分配社会财富和资源，维护社会的持久发展和进步。在资源稀缺的情况下，公共行政政治目标的实现还应当顾及经济制约，考虑效率要求。只有在做大蛋糕的情况下，公共行政公共性的实现才是最有效的，才更有保障。在这个意义上，公平正义的政治性要求与效率的经济性要求在公共行政之中并不矛盾，社会公平应该同时包括效率要求，否则就可能是画饼充饥，而且不符合代议民主制关于责任政府的规范要求。