1．公共部门通过行政法规制定权参与政策制定，使执行标准无须民选机构就成为至高标准。这样做不仅破坏了执行机关保持政治中立的传统，而且使“国会立法越来越变得是实在道德而不是实在法”，“国会的立法过程越来越具有公共剧场的特性”。[38]

2．结构和程序是制约公共行政权的传统方式，而这些又是依靠规则来实现的。放松对公共部门的管制以后，以给予更大的灵活性为由，中央政府的许多管理职权或项目交给了地方或州一级；管理者只受总制度框架约束，在政策和项目的总框架下有较大的行为自由。[39]在此情形下，人们更关心和注重的是结果或政策目标的实现而不是过程或规则。

3．放松对公共部门的管制以后，与关注结果相应的是依赖事后控制方法来进行责任监督。结构和程序设计以及遵循规则属事前控制。一般认为，对主要依赖事前控制的传统管制型政府来说，遵守规则而非规则背后的目标变成了目的本身。为了避免钻规则漏洞的情形，更多的规则会制定出来限制公共部门的行为，其结果必然是产生更严重的僵化。[40]采用事后控制不仅可以使目标本身成为目的，而且可以减少僵化的规则对公共部门的束缚，使公共部门成为真正负责任的政府。

??????? 上述放松对公共部门的管制的诸做法遭到质疑的同时也出现了一些问题。主要质疑之一是：传统的管制型政府的理论基础是宪政理论。其基本主张是人类社会如果没有宪政秩序和法治，就不存在着负责任的公共行政体制；其逻辑思路是所有的政府权力都要受到限制，以保障和实现权利。对公共行政的分析应该首先是宪政层面的，然后在宪法框定的界限和条件选择政策和作出行动。从宪政角度，公共行政行为当然要遵循法治的原则，要依法而行。而放松对公共部门的管制则遵循的是管理思路，忽略了立宪层面的考虑和分析。也即当然地接受了终极权威掌握在政府手中之预设，放弃了构造适当的制度来实现社群关系所包含的各种势力间双利关系的努力。[41]

??????? 放松对公共部门的管制，主要实现事后控制之后，目前各国纷纷采用的是绩效评价，即以经济、效率和效益为标准来监督政府政策与管理，建立一种量化的、外部的和事后的评估体制。[42]这种评估标准体制所遭遇的问题首先是，如前所述，效率是公共行政的目标追求，但不是唯一目标，更不是首要目标。效率以外的其他目标，如公平却不是可以用科学方法作出准确评估的，将其如何纳入绩效考评？；其次，成本，核算、目标、设立绩效标准等需要精确的知识以及吸收和利用这些知识的能力，要求国家的更多干预，而这又背离了“国家总退却”的改革初衷。[43]此外，在公共行政服务市场化，服务对象被视为消费者的情形下，消费者者的反应往往被等同于公共行政责任的同时，政府将责任推给供应商也有了可能。如此一来，如何界定和明确公共行政的责任就是一个重要问题。

??????? 关于发展中国家是否也要放松对公共部门的管制，有学者认为，这些国家的政府中内部管制色彩极为强烈，这不仅抑制了创造力的发挥，而且在与人民打交道的过程中也带来了很多问题。但解除管制可能还不适合体制转换中国家的政府，因为他们普遍需要的是一种更可以预测的和更负责任的公务员制度，而不是发达国家所需要的企业创新精神。[44]在笔者看来，脱离语境谈对公共部门规制或管制，无论放松还是加强都会利弊参半。但如果将它们应用到具体实践之中，由于面对问题，它们孰优孰劣很快就会显现出来。对西方国家来说，依规则对公共部门的管制在20世纪已出现管理效率低下、官僚主义严重、教条僵化等问题，放松对公共部门的管制之举是为了解决上述问题的需要。作为纠偏手段，其利之需此时远胜于其弊之虑。发展中国家是否也需要放松对公共部门的管制要视这些国家的情况来定。以中国来为例，我们的公共管理虽然也存在着效率低下，官僚主义严重等问题，但中国目前迫切需要的却不是放松对公共部门的管制，使公共部门具有企业型的创新精神，而是加强对公共部门的规制或管制，控制或减少其滥用权力的现象。

??????? 在中国，尽管国家对民间社会生活的直接干预在古代社会并不普遍，但在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的专制集权观念下，政府权力对社会生活的管理具有先定的、无需证明的正当性。在这种历史惯性下，新中国成立后的政治体制建构暗合了卢梭的人民民主模式，整体利益或公共利益所具有的优先性或至上性使得政府权力对社会生活进行广泛干预具有政治上正确性的地位，并很快转化为制度实践。改革开放之后，建设市场经济体系的需要牵动着我国的政治体制改革进程，我们开始了改变这种国家与社会高度一体，行政权力广泛介入社会生活制度模式的改革实践。然而，市场经济体系建设不可能一蹴而就，我们目前正处于计划经济体制向市场经济体系过渡时期。如前所述，在这个时期，由于国家与社会之间的关系没有理顺，体制改革没有完成，国家权力对社会生活还有着广泛和深刻的影响。具体表现是：经济生活领域，计划与市场并存；在政治和社会生活领域，政府权力发挥着主导作用，积极活跃的同时，经常“越位”乃为常态；但同时也伴随着“缺位”现象。

??????? 市场经济的发展一方面需要限缩国家权力，保留社会自治的空间；另一方面要求国家管好自己应该管的，既不能越位也不要怠于职守。由上所述，我们目前在这两方面都存在着问题。如此情形下，与前述对我国建设市场经济活动的规制需要放松和强化并重所不同的是，对我国的公共行政机构从总的方面而言是要加强管制。也就是说，西方国家放松对公共部门的管制对中国目前是不适用的。在政府权力行为的问题上，“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”之说同样也是适用的。[45]

??????? 既要加强对我国公共行政权力的管制就需要从结构和程序两个方面入手，但无论那个方面都需要制定规则并严格执行规则。通过制定规则并严格执行规则，建立并不断完善控制行政权力的制度模式。也就是说，由于特殊的历史背景和现实国情，在我国，只要市场经济体系没有完全建立和不能健康运行，制约行政权力的任务就不能完结。在这个意义上，现在乃至将来很长时期，为建立市场经济体系，完成不同时期建设服务型政府的需要，我国的行政法治建设将以控制和规范行政权力为主旋律。当然，这并不意味着我们无视西方已历经的矫枉过正的实践和努力。在控制和规范行政权力的过程中，我们还需提防西方已有的教训，吸收借鉴其成熟的纠偏成果。

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??????? 综上所述，与西方的服务型政府建设不同，我国的服务型政府建设面对的是中国国情，解决的是中国问题，即建立和发展市场经济的同时不能忽视民生问题，关怀和重视民生问题是公共行政的应有之义。如此情形下的政府监管既要继续搞好经济性监管，又要加强社会性监管，为建立完全和健康的市场经济运作体系服务。上述这些决定了我国行政法治建设的使命是服务于健康的市场经济体系和服务型政府建设的需要和要求，其任务是控制和规范行政权力。

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[1] 参见沈荣华等著：《服务型政府论要》，载《行政法学研究》2008年第4期。

[2] 参见姜明安著：《服务型政府与行政管理体制改革》，载《行政法学研究》2008年第4期。

[3] 服务型政府是民主政府、法治政府和绩效政府之说可参见谢庆奎著：《服务型政府建设的基本途径：政府创新》，载《北京大学学报》2005年第1期；服务型政府是透明政府之说参见李清伟著：《论服务型政府的法治理念和制度构建》，载《中国法学》2008年第2期。

[4] 参见袁曙宏著：《服务型政府呼唤公法转型》，载《中国法学》2006年第3期。

[5] 对于这场行政管理体制改革的动因，学者们基本形成的共识是经济衰退、严重的财政赤字所导致的财政困难。因为经济形势的变化，政府对已承担的公共职能已经力不从心，更不用说去满足新增加项目的开支。有学者因此概述说“多样性的存在区分了欧洲各国的经历，但也不能因此遮盖表现出来的共同点。毫无疑问，所有曾经进行的改革都是为了减少国家负担的费用。虽然表现形式不同，但财政实力确实使所有类型的现代化合理化。”——〔法〕吕克·鲁邦等著：《从行政现代化到国家改革》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院国际合作交流部编译，国家行政学院出版社1998年版，第86页。