2.《监察法》中的“特定情形”是“认罪认罚”之外从宽的必备要素

《监察法》第三十一条采用了“认罪+认罚+特殊情形=从宽”的立法模式，诸如自动投案、真诚悔过、配合调查、退赔退赃、重大立功等情形都属于认罪认罚之外从宽的特殊情形和必备要件。这意味着《监察法》中被调查人认罪认罚并非从宽的独立法定情节。但有学者指出，《监察法》规定的几种特殊情形在《刑法》中大多属于独立的“从宽情节”。例如，“自动投案，真诚悔罪悔过” 的情节类似于《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中关于自首的规定，即《刑法》第六十七条第一款中规定的“犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的是自首”。“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的”情形与《刑法》第六十七条第二款和第三款[8]规定的特殊自首以及坦白的情节相近。“积极退赃，减少损失”的情形与《刑法》第三百八十三条第二款和第三百八十六条中的犯贪污受贿罪的规定基本相同。而“重大立功表现”的情形与《刑法》第六十八条中重大立功的规定基本相同。2021年9月30日出台并施行的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察条例》)中的规定恰好印证了上述分析。可见，《监察法》中给予涉嫌职务犯罪的被调查人从宽处理的条件，其实质是《刑事诉讼法》中认罪认罚的要求与《刑法》中的自首、立功、贪污受贿中的退赃等相关规定的糅合[9]。这种立法模式将监察程序中被调查人认罪认罚的从宽条件限定在了更小的范围内。

3.《监察法》中的从宽实质上不包括“程序性从宽”

根据《监察法》的规定，如果被调查人认罪认罚，且具备第三十一条规定的四种特殊情形的，监察机关可以在移送人民检察院时提出“从宽处罚的建议”。按照立法对条文的释义，“从宽处罚的建议包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚”。此种理解将“从宽”解释为实体上的从宽。2021年《监察条例》第二百一十三条第一款规定的是监察机关在移送检察机关审查起诉时仅能依法提出从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚建议。但从《刑事诉讼法》第十五条的规定看，如犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，“可以依法从宽处理”。一般来说，“处理”比“处罚”的类型和范围更广，“从宽处理”不同于“从宽处罚”，其外延不仅包括实体从宽，还可扩展至程序从宽。程序上的从宽处理主要表现为三个方面。一是对于被告人认罪认罚的程序从简，所谓“程序即惩罚”，如果在审判中对被告人适用简易程序或速裁程序，较之普通审理程序而言，可以使被告人尽快摆脱讼累，从案件诉讼中尽快解脱出来，回归正常生活。所以程序从简对于被告人而言也是一种“福利”，是程序从宽的表现。二是对于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的适用轻缓化的强制措施，具体规定在《刑事诉讼法》第八十一条第二款，犯罪嫌疑人认罪认罚的情形可以作为不具有社会危险性，不予逮捕的重要考量因素[10]。三是犯罪嫌疑人认罪认罚的可提前终止诉讼程序[11]，例如《刑事诉讼法》第一百八十二条规定的特殊不起诉。由于《监察法》对于被调查人认罪认罚的情形仅表述为“可以提出从宽处罚的建议”，并不涵摄程序上的从宽处理，导致《监察法》较之《刑事诉讼法》而言，对犯罪嫌疑人认罪认罚后“从宽”的手段和方式更为狭窄，这在一定程度上可能会降低或减损认罪认罚从宽制度在反腐败犯罪工作中的激励作用和效率价值。

综上所述，《监察法》与《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽制度的规定存在内涵界定上的差异和外延适用上的错位。首先，《监察法》将“主动性”和“自动性”纳入认罪认罚中“认”的外延，无形中将自愿但消极地“承认指控的犯罪事实”的情形排除出了“可以从宽”的情形，缩小了监察程序中适用认罪认罚从宽制度的范围。其次，《监察法》规定的对被调查人可以提出从宽处罚的建议，除认罪认罚外，还要满足一些额外的情形或要素，如自首、退赃、立功等。这些情形本身就是量刑裁量时须考虑的从宽因素，与认罪认罚可叠加运用，但《监察法》将这些要素与认罪认罚“糅合”在一起，一定程度上否定了被调查人仅有认罪认罚的情形即能够被从宽处罚的可能。最后，《监察法》将“从宽”限定在实体法的从宽处罚层面，没有规定程序从简、强制措施的轻缓适用以及程序的提前终止等程序法上从宽处理的情形，无形中也限制了认罪认罚的被调查人可以在后续司法程序中被“从宽”处理的多种可能。总之，《监察法》中给予涉嫌职务犯罪的被调查人从宽处理的标准较高，适用条件已超出《刑事诉讼法》中犯罪嫌疑人、被告人单纯认罪认罚可以从宽的要求，这在一定程度上会降低认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用率，挫伤被调查人认罪认罚的积极性，更不利于认罪认罚在后续刑事诉讼中的确认和制度适用。

(二)“两法”衔接中的制度适用与程序矛盾

由于《监察法》和《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度的立法表述上存在差异，且在立法技术上存在错位，在监察调查程序和刑事诉讼程序中，被调查人或被追诉人认罪认罚的，其从宽的认定标准并不统一，由此产生了“两法”衔接中认罪认罚从宽制度在适用上的问题和程序上的矛盾。

1.认定认罪认罚的标准不一致

正如前述，由于《监察法》中给予涉嫌职务犯罪的被调查人从宽处罚的标准较高，适用条件已超出《刑事诉讼法》中犯罪嫌疑人、被告人单纯认罪认罚可以从宽的情形，检察院和法院在刑事诉讼中认为犯罪嫌疑人、被告人有认罪认罚情形的，由于其在监察调查阶段没有自首、立功或者退赃等其他特殊情形，因而监察机关一般不会提出从宽处罚的建议。同时，《监察法》没有规定，被调查人在监察程序中认罪且愿意接受处罚的，应当记录在案，随案移送，并在起诉意见书中写明有关情况。出台不久的《监察条例》第二百一十九条第二款规定了被调查人在调查阶段具备认罪认罚的情形，但不符合《监察法》规定的提出从宽处罚建议条件的，监察机关也应当将该种情形写入《起诉意见书》。但如果案件进入刑事诉讼程序，检察院或法院认为犯罪嫌疑人、被告人在监察调查环节有认罪认罚的事实和情节，能否直接向监察机关查阅、调取相应的材料?能否向监察办案人员调查核实相关案情?能否将案件退回监察机关补充调查或者让监察机关补充提供材料?这些在《监察法》和《监察条例》中都没有作出相关规定，在程序上存在着操作的空白。上述原因使得检察院和法院不能及时准确地查明被调查人在监察调查环节是否具有认罪认罚的情节，仅能在案件进入刑事诉讼程序后认定犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，由此给予的从宽幅度也会因认定时间、认定阶段的后移而大打折扣，在实际职务犯罪案件的办理中并不利于认罪认罚从宽制度的贯彻适用。

2.认定从宽的幅度不统一

即使被调查人在监察调查阶段认罪认罚，同时又有自首、立功、退赃等特殊情形，监察机关在将其移送检察院时也提出了从宽处理的建议，但在从宽幅度的把握上也可能与后续检察院或法院的认定标准存在差异。如前所述，在刑事诉讼中，认罪认罚本身是独立的量刑从宽情节[12]，自首、立功以及贪污受贿案件中的退赃也是法定的从宽情节。因此，当多种量刑情节叠加在一起时，从宽幅度要在单一量刑从宽情节的基础上再次减轻。《指导意见》第九条第二款规定：“犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。认罪认罚与自首、坦白不作重复评价。” 但从《监察法》第三十一条的规定看，监察机关是在被调查人“认罪+认罚+特殊情形”时才会提出从宽处罚建议，特殊情形中的“自首”“立功”“退赃”等情形很可能会直接吞并既有的“认罪”“认罚”。关于《监察法》的释义指出，被调查人的认罪认罚在主观上表现为能够认识到自己的行为违反了法律的规定，愿意接受法律的制裁，并对自己的所作所为感到后悔;在客观上则是表现为“自动投案、真诚悔罪悔过，积极配合调查工作、如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为，积极退赃、减少损失”。这不免让人怀疑，《监察法》视域下的认罪认罚与自首、立功、退赃等情节其实是“一体两面”下的主客观统一。但若据此而言，《监察法》中的被调查人认罪认罚，同时又有自首、立功、退赃情节的，即不会存在“从宽”的叠加计算。那么，当案件进入刑事诉讼程序，检察院或法院就可能上调监察机关建议的从宽处罚的幅度，给予犯罪嫌疑人、被告人更大的从宽优惠。但由于监察机关在我国具有特殊地位，监察机关与纪委合署成了强大的纪检监察力量，处于我国集中型权力构造的核心位置，并且从我国目前的政治结构和法律关系看，监察全覆盖意味着检察官和法官都是被监察的对象[13]，加之监察机关提出的从宽处罚建议都经过了集体研究，且有上一级监察机关的批准同意，因此，上述从宽幅度的调整是否需要事先与监察机关沟通或通知监察机关，甚至是否要征得监察机关的同意，如果监察机关对此有异议应如何处理均存在程序设定上的问题。