曾志军 方文

【摘要】《监察法》中认罪认罚的价值取向、适用条件、适用程序等方面规定与《刑事诉讼法》中认罪认罚从宽制度存在差异。《刑事诉讼法》对“认罪”设定的“自愿消极地承认指控”情形并未被《监察法》纳入“认罪”范畴;《监察法》中的“从宽”除了要求被调查人认罪认罚外还要具备自首、立功、退赃等特殊情形;《监察法》中的“从宽”仅包括实体上的从宽处罚，而不包括《刑事诉讼法》中规定的程序性从宽处理。上述差异导致认罪认罚从宽制度在监察与司法的程序衔接中不协调，表现为认罪认罚的认定标准不一致，从宽幅度不统一，程序适用有缺位等等，影响了认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中积极作用的发挥。下一步应不断强化监察机关对认罪认罚从宽制度内涵、外延和价值功能的认识，通过立法就“两法”衔接中“认罪”“认罚”“从宽”等共通概念统一相关的标准，同时出台更为详尽的衔接机制指导意见、职务犯罪案件量刑标准以及指导性、典型性案例，不断完善制度衔接中针对被调查人的各项权益保障。

【关键词】监察 司法 认罪认罚从宽 衔接 协调

2016年9月，全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。历经两年多的试点总结，2018年10月，认罪认罚从宽制度正式在《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)中得以确立。虽然，该项制度最初仅被视为刑事诉讼程序的专属制度，但随着国家监察体制改革的启动，监察机关被赋予了党纪检查、行政监察、犯罪调查三种重要职能，这其中便涵盖对职务犯罪案件的调查权和处置权。自此，认罪认罚从宽制度专门适用于刑事诉讼的局面被打破。2019年10月28日，随着“两高三部”联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)的出台，认罪认罚从宽制度的适用范围正式从刑事诉讼程序向前延伸至监察调查程序[1]。如何完善认罪认罚从宽制度在监察与司法不同程序间的衔接协调机制，统一其适用标准等成为理论研究的新课题。

一、《监察法》视域下认罪认罚从宽制度的解读

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第三十一条规定了认罪认罚的相关内容，该规定有三个方面值得关注。

一是《监察法》对认罪认罚从宽制度的规定较为简略。《监察法》将“认罪认罚”一词直接置于法条当中，并未对“认罪认罚从宽”作出明确的概念界定，对其制度功能和原则定位也没有进行具体规定。如何准确理解和把握“认罪”“认罚”“从宽”的具体内涵与外延，并科学规范地适用相关的程序规则，《监察法》对此都没有提供明确的法律依据与方向指引。

二是监察程序中的“认罪认罚”并非独立的从宽处罚情节。根据《监察法》第三十一条的规定，涉嫌职务犯罪的被调查人除主动认罪认罚外，还须具备“自动投案”“悔罪悔过”“退赔退赃”“立功”以及“案件涉及国家重大利益等”的情形，监察机关才会考虑提出从宽处罚建议。简言之，《监察法》提及的 “认罪认罚”被混同在自首、立功、退赃等从宽情形之中，并未单独作为从宽处理情节[2]。

三是在程序设计上，《监察法》对“认罪认罚从宽”的认定采用了集体决策和上级审批的刑事形式。按照第三十一条的规定，监察机关对于认罪认罚的被调查人拟向检察院提出从宽处罚建议的，不仅需要单位领导的集体讨论研究，还必须获得上一级监察机关的批准，具体承办案件的监察人员没有独立的决定权。此设计的本意在于“是为了确保决策程序公开公正，防止随意性，有利于给予与被调查人罪责刑相适应的法律制裁，也有利于体现对悔过自新的被调查人宽大处理的政策意图。”[3]换言之，聚合集体的智慧，再由上一级监察机关审核把关，可以有效预防个人权力的滥用，同时也能确保办理案件的质量。

通过初步分析可以发现，《监察法》对于认罪认罚从宽制度的规定较为抽象和原则化，究其原因有以下两个方面，第一是《监察法》在相对较短的时间内将有关监察机关的组织体系、职责权限、行为程序等含有组织法和程序法元素的内容作了统一规定[4]，其宜粗不宜细的立法特点较为明显，因而对于作为程序性规定的“认罪认罚从宽制度”只宜作较为抽象和原则性的规定。第二是在《监察法》的制定过程中，国家将监察体制改革的目标定位为“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导”[5]。有学者指出：“为实现高效反腐的目的，被调查人的权利必然会在一定程度上作出退让。”[6]在监察权力集中、监察程序呈现强职权色彩的背景下，认罪认罚作为被追诉人的一项重要权利，在监察调查中也会受到一定程度的限制，较为明显的表现即是《监察法》没有就涉及被调查人“认罪”“认罚”等权利性的行为作具体的细化规定，对认罪认罚从宽的知情权、提出意见权等也未在立法过程中予以明确，某种程度上来看，该情形与《监察法》的目标导向和强职权色彩存在关联。因此，《监察法》对于认罪认罚从宽制度规定得较为原则化，导致其与《刑事诉讼法》的衔接存在某些程序操作上的“空档”以及差异化的认识。

二、在“两法”衔接中认罪认罚从宽制度的认识差异和程序矛盾

《监察法》第三十一条将认罪认罚与自首、立功、退赃等情形作为监察机关移送检察院审查起诉时提起“从宽处罚建议”的情节，可能导致对被调查人在监察程序中单纯认罪认罚的情况下能否从宽产生争议。而且将各种从宽情节逐一列举还会导致对《监察法》中“认罪”“认罚”以及“从宽”的理解与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)中的相同表述在概念界定上产生较大差异，进而引发程序性衔接的矛盾。

(一)《监察法》与《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽的差异化理解

虽然《监察法》没有对“认罪”“认罚”与“从宽” 作出明确的内涵阐释，但《监察法》第三十一条将“认罪认罚”与“自动投案，真诚悔罪悔过”“如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为”“积极退赃”以及 “有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益”等情形并列适用，表明立法者认为这几种特殊情形与认罪认罚并不存在外延上的直接交叉或重叠。但从《刑事诉讼法》及相关规范文件对“认罪”“认罚” 概念的界定看，其与《监察法》中“认罪认罚”以及上述几种特殊情形的规定仍然存在着认识上的分歧和操作上的差异。

1.《监察法》中的认罪未包含“自愿消极”承认指控犯罪的情形

《监察法》第三十一条规定涉嫌职务犯罪的被调查人要“主动”认罪认罚，并在该条的第一项、第二项以及第三项分别用“自动投案”“积极配合调查”“积极退赃”等词申明被调查人的认罪认罚应当具有“自动性”“积极性”的特点。简言之，《监察法》认为认罪认罚中的“认”应有内心的主观自觉和外在的积极行为，于是在立法时专门增加了“主动”二字，在规定特殊情形时还增加“自动”“积极”等词以呼应认罪认罚“主动性”的外在标准。但从《刑事诉讼法》对“认罪认罚”的规定看，此处的“认”既可以是主动为之，也可以是消极被动的认可。具体而言，根据《刑事诉讼法》第十五条有关认罪认罚从宽制度的规定，“认罪”包括两种情形。一种情形是“自愿如实供述自己的罪行”，包括自首，即被追诉人主动将自己置于有关机关的控制之下，并自愿如实供述自己的罪行;坦白，即虽未自动投案，但在到案后能如实供述自己的罪行。这两者都具有主动认罪的特点，自首更是具有“自动投案”的情节。另一种情形是“承认指控的犯罪事实”，这是指犯罪嫌疑人、被告人没有自动投案，也未主动坦白，但在接受讯问时能够(自愿但消极地)“承认指控的犯罪事实”[7]。实践中即存在大量经多次讯问均不作有罪供述，但在案件补充侦查、补充调查的过程中，或经反复启发、出示部分证据之后，在检察机关提起公诉前犯罪嫌疑人“承认指控的犯罪事实”的情形。如这些情形出现在监察程序中，被调查人同时又表示愿意接受处罚的，监察机关能否提出从宽处罚的建议?但是，从《监察法》的立法意图看，答案可能会是否定的。可见，《监察法》中的认罪认罚强调“认”的“主动性”“自动性”和“积极性”，其排斥《刑事诉讼法》中提出的自愿消极地承认指控犯罪的情形，这无形中便缩小了认罪认罚从宽制度在监察程序中的适用范围。