3.适用认罪认罚从宽的程序存在缺位

根据《刑事诉讼法》和《指导意见》的规定，“认罪认罚从宽”是刑事诉讼的一项基本原则，适用于诉讼的各个重要阶段，即使是在侦查阶段，侦查机关也有落实认罪认罚从宽制度的诸多职责和义务，具体包括三个方面：一是对犯罪嫌疑人履行的权利告知义务和听取意见的职责[14];二是对犯罪嫌疑人开展认罪教育的职责[15];三是制作起诉意见书时，对犯罪嫌疑人认罪认罚情况的记录义务以及适用简易程序或速裁程序的建议说明职责[16]。由于对职务犯罪案件的监察调查处于司法程序的前一阶段，同时处在检察机关审查起诉的前端，比照侦查机关的相关职责和义务，为了使监察与司法职能在认罪认罚从宽制度的衔接中能够有效运行，监察机关在调查办案过程中也有必要履行相应的权利告知、听取意见、认罪教育等职责，以及完成制作完整的起诉意见书等工作。但就目前的情况看，《监察法》及相应的规范性文件对此类问题的规定都暂待补充，这不免使认罪认罚从宽制度在监察调查环节的程序性适用上存在模糊缺位的情况，进而使办案人员有时会无所适从。除此以外，还有监察部门的同志认为对于认罪认罚的案件应当提出精准的从宽处罚建议。“监察机关作为职务犯罪案件的调查机关，在案件移送审查起诉时提出认罪认罚从宽建议，不仅要确保移送案件事实清楚，证据确实、充分，还要注重从宽处罚建议的精准把握，做到有理、有据、有效。”[17]如何理解从宽处罚建议的精准化，是提出幅度刑的量刑处罚建议，还是确定刑的量刑处罚建议，且精准化的处罚建议如何有效影响裁判机关的量刑，这些也都涉及监察调查环节认罪认罚的相关程序性问题，但《监察法》《监察条例》以及相关规范都没有对此作出规定。上述问题不免会使《监察法》和《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度的适用范围、适用条件、适用标准上不统一，程序衔接中也存在矛盾、错位、脱节等问题，不利于充分发挥认罪认罚从宽制度在惩治职务犯罪中的积极作用。

三、认罪认罚从宽制度在监察与司法中有效衔接的完善建议

随着国家监察体制改革的深入推进以及《刑事诉讼法》的修改完善，职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度在《监察法》和《刑事诉讼法》中都有了直接或间接的规定。为了进一步提升认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用比例和积极效果，提高监察调查程序与刑事诉讼程序衔接的协调性，有必要从增强意识、完善规范、保障权利三个层面作出努力。

(一)从意识层面提升监察机关对认罪认罚从宽制度的认识

在当前监察调查的实践工作中，一些监察人员对于何谓“认罪”“认罚”、如何提出“从宽处罚的建议”并不清楚，这导致其疏于适用认罪认罚从宽制度。还有的监察人员认为调查环节的主要任务在于以取证来“突破”案件，落实认罪认罚从宽制度是后期检察院和法院在刑事诉讼中的主要工作，因而忽略了在调查工作中适用认罪认罚从宽制度。同时，还有的监察人员认为，即使不在调查阶段适用认罪认罚从宽制度，被调查人在后续的刑事诉讼程序中仍能获得从宽处理的机会，因而怠于在调查阶段适用认罪认罚从宽制度。还有个别地方的监察人员在制度适用中不当行使从宽处罚权，如滥用“让咬耳朵、扯袖子、红红脸、出出汗成为常态，党内处分、组织调整成为大多数，重处分、重大职务调整是少数，严重违纪涉嫌违法立案只能是极少数”为代表的四种形态处置权，将一些构成犯罪的案件认定为其他非犯罪形态，作出非罪化处理，抑或其所建议的从宽处罚幅度超出了应有的范围，导致在后续检察院和法院的工作中无法兑现从宽的建议，从而对司法公信力产生一定的负面影响。产生上述问题的原因是多方面的，其中最为重要的原因在于一些地方的监察机关对认罪认罚从宽制度在职务犯罪中适用的重视程度不够，加之该项制度在全国范围内的施行时间不长，制度实施中出现的一些新情况、新问题还处于探索、磨合阶段，由此导致监察人员在办案的过程中出现漠视、懈怠、不当适用认罪认罚从宽制度等现实情况。为此，各级监察机关以及监察人员应当进一步提高政治站位，从历史和全局的高度出发，深入学习认罪认罚从宽制度的精神内涵，深刻理解认罪认罚从宽制度在落实宽严相济刑事政策、有效惩治犯罪、强化人权保障、优化资源配置、提升办案质效等方面的价值目标和重要意义，充分认识认罪认罚从宽制度对减少社会对抗、修复社会关系、维护社会稳定、促进社会和谐、提升国家治理体系和治理能力现代化的深远影响。如此，才能统一思想，坚定信心，确保符合标准和条件的职务犯罪案件在监察调查环节应用、尽用认罪认罚从宽制度，使得该项制度在“两法”衔接中平稳、有序地运行。

(二)从制度层面补充与完善法律规范

鉴于《监察法》对认罪认罚从宽制度规定得较为粗糙和模糊，与《刑事诉讼法》的相关规定还存在脱节、矛盾之处，因此，笔者认为应当由《刑法》统一将认罪认罚作为独立的从宽量刑情节予以规定。同时，借鉴《指导意见》的相关规定，在《刑法》或司法解释中将认罪、认罚以及从宽的概念予以明确，在界定“认罪”“认罚”概念的同时还有必要将其与“自首”“坦白”“立功”之间的联系和区别加以厘定。在界定“从宽”的概念时，明确认罪认罚中的“从宽”既包括实体上的从宽处罚，还包括程序上的从宽处理。首先，可以从实体层面统一《监察法》与《刑事诉讼法》在认罪认罚从宽制度适用上的范围、条件和标准，消弭分歧争议。其次，监察机关应与检察院、法院共同会签有关“两法”衔接中涉及认罪认罚从宽制度的相关程序性规定，明确监察机关在贯彻落实认罪认罚从宽制度时应履行的职责和义务。实践中，此类会签文件在一些地方已多有实践。例如，2019年8月，广西壮族自治区人民检察院就联合自治区监委以及高级人民法院联合印发《移送职务犯罪案件工作流程(试行)》，进一步细化了认罪认罚从宽制度的适用条件和相关衔接程序[18]。类似的地方性经验可以通过以国家监委与最高人民法院、最高人民检察院共同会签文件的形式出台制度实施规则、细化办案标准和工作流程，完善“两法”衔接中认罪认罚从宽制度的适用。值得注意的是，2021年1月由国家监委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》专门就被调查人认罪认罚且监察机关提出从宽处罚建议的问题进行规定，但就规定的系统性和内容的完整性而言仍有进一步完善的空间。再次，应当尽快建立和完善“职务犯罪的量刑指导意见”。众所周知，2017年最高人民法院先后出台了《关于常见犯罪的量刑指导意见》和《关于常见犯罪的量刑指导意见(二)(试行)》，规定了31种常见犯罪的量刑标准，但其中并未涉及职务犯罪的量刑标准。因此，国家监委与最高人民法院、最高人民检察院有必要深化共识，借助大数据、人工智能等辅助系统，梳理职务犯罪案件中各种法定和酌定的量刑情节，明确职务犯罪的量刑标准，形成统一的量刑尺度和规范。最后，国家监委和最高人民法院、最高人民检察院还有必要进一步探索出台职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的指导性案例或典型案例，针对“两法”衔接在实践中出现的新情况、新问题及时作出总结和回应。

(三)从认罪认罚制度落实层面保障被调查人的权利

落实监察调查程序中的认罪认罚从宽制度，其中非常重要的一点是要确保被调查人真诚悔罪，自愿认罪认罚，如此在实体和程序上给予的从宽“优惠”才能发挥制度应有的价值功能。而要确保被调查人认罪认罚的自愿性和真实性，则须在制度推行中努力保障被调查人的各项权益。从《监察法》的规定看，对这方面权益保障的规定尚存在不足，因而有必要填补并逐步强化。