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五、管制决策听证会中的组织化利益参与

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??????? 在“管制俘获”原因的分析中已经提及分散的、未经组织化的普通公众的“搭便车”心理为受管制对象俘获管制者提供了机会或者说减少了俘获的难度，所以组织化利益的参与也是有效规制“管制俘获”的重心所在。“尽管行政过程涉及到各种各样的利益之间的协调，但是经验的观察表明，那些组织化的、集中的利益主体(或简称利益)往往能够有效地对政策制定过程施加影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的偏爱。相反，各种分散的、没有得到组织化的利益在参与过程中对决定和政策的影响往往是失望的。”[21]所以要使公众参与能够真正地对抗“管制俘获”，要使不确定的、分散的普通民众能够积极有效地对管制决策过程施加影响，一个重要的途径就是将分散的个体利益予以集中、组织化，从宪法角度视之，其实就是如何行使结社自由的权利。没有结社自由，公民相互间没有形成一些集体化组织，那么每个公民都是原子化的个体、孤立的“游子”，在强大的国家机器面前则永远可能只是作为名义上的“主体”现实中的“客体”、法律文本中的“主权者”政治实践中的“政治侏儒”而存在，也无法孕育与政治国家相抗衡的市民社会，于是公民没有能力参与、管理政治事务、公民事务，政府的家长式专制主义土壤也无从根除。或许我们应该时刻铭记托克维尔的忠告：“当人民参与公共生活的时候，任何一个公民每天都要在脑际浮现结社的思想和愿望：即使对采取共同行动本来有些反感，但为了党派的利益也得学会采取共同行动。”[22]???????????

??????? 前言中所述的各个听证会中，铁道部被各个铁路局俘获、国家民航总局被各个航空公司俘获、国家发展和改革委员会和信息产业部被各个手机通信运营商俘获，一个重要原因就是消费者代表是分散的、未经组织化的，无法对抗强大的组织化的、目标一致的经营者代表。因此，广大普通的民众可以按职业、区域、涉及事项等标准来组建自己的固定性或临时性组织，人与人之间凝结成一条纽带，以有效地克服“搭便车效应”与集体行动的困境。一旦形成组织，不仅本方的相关信息收集能力大大增强从而有效地缓解听证会中信息不对称占有的难题，而且也能实质性增强与受管制对象讨价还价的筹码和势力，甚至在一定程度上，前面所提及的听证代表代理人制度中所面临的诸如代理人选任、代理费用分担等难题都会因为组织集体的存在而迎刃而解。如此良性的制度性互补后，在一定程度上就可以有效地规制“管制俘获”。

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六、结语：还“管制”以本来面目

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??????? 行政管制作为公权力的行使方式之一，其产生原因和目的必是以公共利益为基点和依归。或许是由于人的自利性使然，由人所掌控和行使的管制权力在实际运行过程中却总会发生变质和异化，管制者与受管制对象进行合谋，共同利用管制来为各自的私人利益服务。从管制产生及发展的历程来看，经历了“市场失灵——加强管制——政府失灵——放松管制——市场失灵”的循环反复过程，而这一过程中总是伴随着政府对管制的主导性认识——到底该加强管制还是该放松管制，而缺乏普通公众对管制决策过程的有效参与。但是，不能仅仅因为存在着政府规制失败就放弃管制[23]。在现代日益复杂化、专业化与技术化的社会里，其实过度紧张的管制和过于放松的管制都是市场-政府关系失衡的表现，比较理性的处理方式是保持必要的管制范围和强度，但同时注意规范和控制管制权力运行的方式和程序，有效规制“管制俘获”。在民主思潮席卷社会每个角落、公众参与运动蓬勃发展的时代背景下，公众对管制决策过程的参与可以被视为对“管制俘获”的有效规制，以公众参与来对抗“管制俘获”，在很大程度上可以还管制以本来面目——以公共利益为依归。

???????? 天亮了，你是否还在喋喋不休而无参与行动？公众参与，民主社会的主人你准备好了吗？

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作者信息：林华，中国政法大学法学院宪法行政法专业2007年硕士研究生，

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地址：北京市海淀区中国政法大学研究生院宪法行政法专业07级1班，100088

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联系电话：13810157358??????? 邮箱：linhua0604@163.com

[①] “古典自由主义理论的守夜人式国家，其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等。”【美】罗伯特·诺齐克著：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，第35页。

[②] “即便是放松管制的拥护者，也支持某种最低限度的管制以确保一个富有争议的市场结构，并且承认对诸如大坝、公路和国防等公共产品提供政府管制性规则的必要性。”【美】理查德·B·斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第32页。

[③] 陈冬华、章铁生、李翔：《法律环境、政府规制与隐性契约》，载《经济研究》2008年第3期。

[④] 在某些国家或地区，民主思潮或许更多意味着是一种无形的压力与负担，迫使其采取某些“花瓶”式行动以迎合某种需求，摆脱“民主时尚”的压制。

[⑤] 《价格法》第二十三条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

[⑥] 王俊豪著：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2004年版，第2页。

[⑦] 有关经济性管制和社会性管制的具体内容可参见【日】植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版。

[⑧] “管制通常是为产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”参见【美】G·J·施蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，潘振民译，上海人民出版社、上海三联书店1996年版，第210页。因此，在施蒂格勒看来，管制者天然地具有被俘获性，其所设计和实施的管制“主要是为受管制产业的利益服务的”。同时另一位著名管制经济学家佩尔兹曼也指出“管制是为利益集团与管制者所共同喜好的一种制度。”参见余晖：《管制的经济理论与过程分析》，载《经济研究》1994年第5期。

[⑨] 本文在此并无意讨论五一长假的合理性与否，在此引用广东的例子仅仅为了说明广东办公厅如此明目张胆地违抗《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定》，可见地方保护主义在中国还是有着某种程度的惯性与自觉的。

[⑩] 白让让：《行政权力、纵向约束与管制困境》，载《财经问题研究》2006年第9期。

[11] 【美】曼瑟尔·奥尔森著：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第2页。

[12] 张千帆著：《宪法学导论》，法律出版社2003年版，第44页。

[13] James, Buchanan, “A Contractran Paradigm for Applying Economics”, American Economic Review, No.5, 1975, p.225-230. 转引自忻林：《布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示》载《政治学研究》2000年第3期。

[14] 有关行政法传统模式的内容可参见【美】理查德·B·斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第1-28页。

[15] 【美】理查德·B·斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第2页。

[16]“真理或知识与权力绝不是敌对的，真理体制恰恰是权力运作的一个前提条件和重要产物。一方面，这种真理体制为权力运作提供了必要的知识，这就是福柯所说的对知识的管理，一种知识政治；另一方面，真理体制还建立了某种自明性，使人们接受了权力运作的状态，将这种状态看做是想当然，这也是权力在现代社会得以运作的一个基础，它是合法性的根源。”杨善华、谢立中主编：《西方社会学理论》（下卷），北京大学出版社2006年版，第250-251页。由此可见，专家学者可能未必是独立的，在现实中他们也可能是“权力-资本-知识”这铁三角关系中重要组成部分，他们也可能被权力的代表者——管制机关和资本的代表者——受管制企业、利益集团所俘获。