2.小岛屿国家气候变化咨询程序

在第31号案中，COSIS的咨询请求首次在法庭层面引入了气候变化法与海洋法关系的讨论，并进一步提出了这样一个管辖权问题，即法庭能否基于《公约》框架外的协定行使咨询管辖权。

在确立咨询职能的问题上，法庭在第31号案中直接沿用了第21号案的推理，即认为只要《法庭规约》第21条所指的“其他国际协定”明确赋予法庭咨询管辖权，那么法庭就可以依据该协定提供咨询意见。然而，相较于第21号案，第31号案呈现出不同的特点。一是构成咨询管辖权依据的“其他国际协定”的不同。第21号案的法律依据是西非次区域渔业委员会成员国之间缔结的区域性公约，该公约赋予西非次区域渔业委员会向法庭请求咨询意见的权 利；而第31号案的法律依据则是《COSIS协定》，缔约国是9个小岛屿国家。二是两案咨询请求的内容与潜在影响范围不同。第21号案的咨询意见主要涉及区域渔业治理问题，其适用范围和实际影响基本限于这一区域的特定国家；第31号案的咨询请求提出的是全球性议题，不仅涉及《COSIS协定》的九个缔约国，而且直接关系到所有《公约》缔约国在气候变化背景下保护海洋环境的法律义务。事实上，法庭在其所发表的咨询意见中，确实也广泛探讨了《公约》第12部分的解释及其在气候变化情境中的适用，涉及的是所有《公约》缔约国。换言之，法庭第31号案咨询意见的影响已超越特定国家或区域组织的范围，关涉《公约》所有缔约国。

对法庭在第21号案与第31号案中的咨询管辖权实践，不同国家、法庭自身以及学术界均存在不同看法与争议。

1.国际社会对法庭咨询管辖权的态度

在第21号案的程序中，国际社会对法庭是否享有全庭咨询职能有较大分歧。在书面阶段，共有九个国家明确反对法庭有全庭咨询职能，它们分别是爱尔兰、西班牙、泰国、美国、澳大利亚、英国、法国、阿根廷和中国。这些国家普遍认为，《公约》和《法庭规约》相关条款均未赋予法庭全庭咨询管辖权，相关条款的解释也应遵循谈判历史，国际海洋法法庭海底争端分庭的咨询职权并不适用于法庭全庭；咨询管辖权应建立在国家同意的基础上，需缔约国明确授权。

在第31号案的程序中，围绕法庭咨询管辖权的争议依然存在。但与第21号案相比，部分国家表现出来的态度似乎有所变化。在第31号案书面审理阶段，爱尔兰、西班牙、泰国和美国没有参与法庭程序，而其他曾在第21号案中反对法庭咨询职能的国家，则调整了论述重点，不再直接反对，而是转向关注咨询管辖权的范围。例如，澳大利亚在书面意见中未论述法庭是否具有咨询职能，而是重点探讨了法庭回答咨询问题的权限边界。英国虽未直接反对法庭行使咨询职权，但在书面意见和口头陈述中表达了这样一种担忧：法庭尚未明确“其他国际协定”如何授权法庭行使咨询职能，并质疑如果确立一份由有限缔约国签署的“特别协定”，是否意味着少数国家就可以请求法庭作出咨询意见。此外，法国的书面意见、阿根廷口头陈述，均引用了法庭第21号案的观点。这两个国家虽然不再明确反对法庭咨询职权，但强调了咨询管辖的属事范围应受到严格限定，并提出应关注《公约》缔约国权利的保障问题。

可见，尽管法庭在第21号案中通过扩张解释确立了自身的咨询职能，但该权能扩张仍面临质疑。部分国家虽未在小岛屿国家气候变化程序中直接反对法庭行使咨询职能，但仍对通过《公约》外部协定触发法庭咨询管辖权表示担忧。

2.法庭确立咨询职能的法律解释争议

法庭在第21号案中通过扩张解释确立了自身的咨询职能，这一解释的争议主要体现在以下两个方面。

第一，“事项”一词是否必然涵盖咨询意见。《法庭规约》第21条规定，法庭的管辖权涉及“事项”，但该词是否必然包括咨询职能则并不确定。在第21号案中，法庭认为，由于第21条未采用“争端”一词，而是使用了更为宽泛的“事项”一词，因此该词涵盖了咨询意见。然而，部分国家在书面意见中指出，第21条的措辞与《国际法院规约》第36条第1款关于管辖权的表述相同，而后者通常被解释为仅适用于争端案件。因此，第21条的“事项”不应被扩展解释为当然包括咨询意见。

第二，“事项”一词在不同作准文本中的含义差异。《公约》共有六种具有同等法律效力的作准文本，而“事项”一词在不同文本中使用了不同的表述，对其解释有一定的歧义。根据《维也纳条约法公约》第33条第4款，若对不同作准文本的比较仍无法达成一致理解，则应选择最能调和各文本差异的解释，同时兼顾条约的目的和宗旨。基于此，有学者指出，将“事项”一词解释为必然涵盖咨询意见，并非最能调和各作准文本含义的方案，缺乏充分的解释依据。

综合来看，本文认为，不应对《法庭规约》第21条中“事项”一词作孤立解释，而应结合《法庭规约》上下文理解。从文义结构来看，“事项”一词在第21条中是受“其他国际协定”的限定的，即该词是在界定法庭在“其他国际协定”框架下的管辖权语境中使用的。法庭在第21号案中的解释逻辑，实质上是将“事项”一词从第21条的上下文中抽离，并将其解释为独立的职权类型，这一方法与《维也纳条约法公约》第31条第 1款关于条约解释的要求不符。此外，法庭对“事项”一词的扩张解释还可能削弱《法庭规约》第21条的体系性。如第21号案中部分国家所主张的，“事项”一词或可与《国际法院规约》中同一用语具有相同含义，但即便承认不同条约中的相同术语可能因具体语境而具有不同含义，其含义仍需依据条约解释规则界定。尤应指出的是，“事项”一词并非一个具有明确法律定义的术语，而是需要结合其在条约体系中的上下文加以理解。因此，法庭的解释路径更多依赖于推论，而非严格遵循《维也纳条约法公约》第31条的条约解释方法。

3.法庭依据“其他国际协定”行使咨询管辖权的制度争议

除了咨询职能问题以外，法庭在第31号案中通过“其他国际协定”扩展了其咨询管辖权范围，这同样引发了讨论。如上述，一些国家似乎并不认为法庭有咨询职能；还有国家即使认为法庭有咨询职能，也不认为法庭可基于一份“其他国际协定”而获得咨询管辖权。

根据法庭在第21号案中的逻辑，《法庭规约》第21条的“其他国际协定”是赋予其具体咨询管辖权的法律依据。但何谓《法庭规则》第138条中所要求的与《公约》目的有关的“其他国际协定”，目前无论在学理上还是实践中都未有明确界定。在第21号案中，法庭指出，该案中七个西非次区域渔业委员会成员国缔结的《关于确定次区域渔业委员会成员国管辖最小区域的公约》旨在加强渔业合作，是一份与《公约》目的有关的国际协定。但除此以外，法庭没有给出其他解释。第31号案更是对此没有进一步的说理。本文认为，法庭如果基于一份《公约》外的国际协定启动法庭管辖权，至少存在以下几个方面的制度问题。

第一，《法庭规约》第21条的“其他国际协定”本身存在授权不确定的问题。根据当前规定，这一“其他国际协定”，除了需要与《公约》目的有关以外，其缔结主体、缔结内容和缔约方式均不确定。理论上，似乎任何两个国家都可以缔结一份与《公约》目的有关的“其他国际协定”，从而请求法庭发表咨询意见。这一不确定性客观上“催生”了一些学者在第21号案后提出新主张，即可通过“其他国际协定”让国际司法机构在与气候变化等相关全球议题上发挥司法作用。

第二，《法庭规约》第21条的“其他国际协定”可能导致规避第三国同意的问题。如前述，第31号案的咨询意见影响更为广泛，该案中的“其他国际协定”，无论具体规定什么内容，反映的仅是参与缔结这一协定的国家同意。然而，国际司法机构行使咨询管辖权所需要的同意，不仅包括提请主体或有关事项所涉国家的同意，缔结的这一国际协定的同意，而且还包括发表咨询意见的国际司法机构所在法律体系内大多数国家的同意，尤其是受这一“其他国际协定”所提请求影响的国家的同意。从另一角度来看，作为全球性国际司法机构，法庭若能通过任一未知的、不确定的“其他国际协定”获得咨询管辖权，那么很可能会促使更多国家或国际机构缔结“其他国际协定”以提起咨询请求，从而规避第三国同意违反第三国权利义务和意愿的可能性。从法庭自身角度来看，若其咨询管辖权的基础可以随不同协定而变化，则不同协定可能赋予法庭不同的咨询范围，这会动摇其作为《公约》设立的司法机构的定位。