三、深层图景：行政执法监督的合力塑造

《纲要》在行政权力监督的相关部分明确指出，“形成监督合力”“坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划”。行政执法监督是按照权力层级纵向运行于行政系统内部但并不封闭的监督体系。在以行政诉讼为代表的行政执法外部监督制度占据主导地位的背景下，塑造行政执法监督这一内部监督制度的优势场域，需要内外动力的双重加持。立足于保障行政执法监督有效实施的角度，其制度效能的发挥既依托于自身体制机制的不断健全，更仰赖于社会监督、司法监督、纪检监察监督等外部监督要素的参与。立足于更宏观的提高行政执法质量、推动法治政府建设的角度，行政执法监督应加强与法治督察、行政复议、备案审查、政府督查等其他行政监督制度的协作贯通。从行政执法监督制度到整个行政监督制度体系，通过整合内力、吸纳外力、形成合力，突破其作为内部监督制度的发展困境，为更好发挥其核心功能、彰显其制度优势保驾护航。典型案例围绕多源监督线索启动监督、多类监督权力衔接介入、多种监督机制有机贯通，阐释行政执法监督合力塑造的三重路径，剖析我国行政执法监督制度的深层图景。

在行政执法监督启动阶段，行政执法监督机构作为司法行政部门或行政机关的上级主管部门，难以深入“面广量大”的执法实践并获取监督线索，需要外部监督力量的介入弥补行政执法监督制度在信息感应方面的不足。监督线索合力的形成，一方面来自具备专业执法领域监督职能的行政专门监督，另一方面来自具备及时发现并有效传播问题线索优势的社会监督。其一，审计监督等行政系统内部的专门监督制度，凭借其对特定执法领域的高度熟悉性，敏锐捕捉执法异象，并将其中属于一般性执法问题的线索移送给行政执法监督机构。在3-8号“内蒙古某市司法局基于审计机关移送线索开展行政执法监督案”中，市司法局根据审计部门移送的某部门行政执法程序方面的问题线索，调取被移送部门有关行政处罚案卷，发现该部门确有程序不当、机械执法等问题。市司法局启动行政执法监督程序并提出监督意见，“将整改情况同步抄告审计部门，确保监督意见得到有效落实”。审计监督是由审计机关开展的行政系统内部财政收支方面的监督，在监督模式运行与监督职能行使过程中具有高度的专业性。通过向行政执法监督这一行政层级监督制度移送线索，实现监督信息共享，有效化解行政执法监督难以获取审计执法情况的实践困境，扩大行政执法监督的实际适用范围。

其二，群众监督和媒体监督是社会监督的重要组成部分，基于群众与执法决定之间的利害相关性、媒体报道传播执法乱象的天然属性，有关线索引起行政执法监督机构的关注，推动行政执法监督机构介入监督。一是享有案涉利益的群众即行政相对人通过向司法行政部门申诉、投诉，为行政执法监督提供线索。在1-5号“江西某市司法局对县金融办不当出具‘风险提示函’执法监督案”中，某公司通过企业维权中心向市司法局申诉，市司法局依据相对人的申诉线索，就县金融办未查清事实即向企业下发风险提示函的行为开展执法监督。在1-8号案中，餐饮店经营者认为县市场监管局作出的处罚决定过重，向“12345”政务服务热线投诉，市司法局依法对“12345”热线转交的问题线索开展行政执法监督。行政相对人提供监督线索的监督方式既是行政执法监督深入执法实践的触角，又“使法律及其实施有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力”，提升政府内部层级监督的公信力。二是新闻媒体、自媒体通过报道传播不规范、不文明执法事件，促进行政执法监督程序启动。在2-2号案中，市司法局通过媒体报道获知燃气执法领域的系列问题并介入监督，着力解决媒体曝光的重难点问题，体现出媒体参与对行政执法监督的驱动力。在3-７号案中，某州交通运输执法人员非专业且危险的拦停行为被拍摄，相关视频在网络传播，造成不良社会影响，省、州两级交通运输主管部门据此线索介入开展行政执法监督。由此可见，无论是传统媒体的报道，还是新兴自媒体上传的有关素材，均可为行政执法监督机构提供发现问题的窗口和视角。群众监督和媒体监督拓宽了行政执法监督线索的获取渠道，为制度效能的发挥创造前提。

在行政执法监督实施阶段，指导督促、教育培训、数字赋能等制度内监督措施的落实不足以解决全部执法问题及其衍生问题，需要多类监督权力与行政执法监督权在实施阶段的配合，实现对行政执法问题的强效、彻底治理。监督措施合力的形成，本质上是不同性质的监督权力的协调与衔接。《规划》明确指出，“推进对法治工作的全面监督”，要“推进执纪执法贯通、有效衔接司法”。从24个样本案例来看，共６个案例在关键词中强调“监督合力”或在监督处理过程中实际采用多权衔接的监督措施，具体衔接路径分为两种。一是行刑衔接，以行政执法监督指导行政权与司法权的衔接适用，及时惩戒由行政违法行为衍变的刑事犯罪行为。在3-3号案中，行政执法监督机构全程指导监督某食品安全重大行政处罚案件的办理，该食品公司涉案产品不仅涉及多种违法行为，还涉嫌在食品中添加药品的犯罪行为。“市场监管局行政执法监督机构指导启动行刑衔接程序，经市司法局与公安机关等相关部门进行协调，及时依法按程序将案件及相关材料移送公安机关。”由此可见，行政执法监督虽然是以行政层级权力为基础的监督制度，但不回避监督过程中出现的刑事犯罪等非单纯执法问题，以刑事司法权等其他类型权力的介入，合力突破执法难题。