章志远

（华东政法大学教授）

 杨皓宇

（华东政法大学）

[摘  要]

[关键词]

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”作为党和国家监督体系的重要组成部分，行政执法监督是“体现行政自制理念的行政机关自我革新制度”，中央和地方各层级相关规范体系的建设是其恢复制度地位、激发制度活力的关键。在我国当前法律规范体系中，名称包含“行政执法监督”且现行有效的法规、规章、行政规范性文件共300余部。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（中发〔2021〕33号）（以下简称《纲要》）明确提出“研究制定行政执法监督条例”的立法任务。2024年12月30日，司法部发布《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》并向社会各界公开征求意见。正式条例的出台指日可待，层级规范的体系愈加完善，行政执法监督的规范化水平不断提升。

引人关注的是，在规范化程度提高的同时，司法部分别于2024年11月12日、2025年1月15日、2025年5月22日发布三批共24个行政执法监督典型案例。案例发布的直接效果在于为行政执法监督实践提供指引，通过全面展现行政执法监督的内容、方式、措施、形式等制度要素，搭建新时代行政执法监督制度的体系结构，充分激活行政执法监督的制度效能；间接效果在于塑造行政执法监督的制度目标，通过示范一系列不当或违法执法行为，促进行政机关依照“严格规范文明公正执法”之标准主动实施自我纠偏，加快法治政府建设进程。本文以24个典型案例为研究样本，从表层厘清行政执法监督的范围和重点，展示其核心功能；从中层论证行政执法监督的制度优势，提炼其实践特点；从深层挖掘行政执法监督的制度合力，突破其发展困境。立足于三个层面展现行政执法监督制度的中国图景，以期更好实现行政执法监督的制度谱系发展与实践效能转化。

一、表层图景：行政执法监督的范围重点

2024年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》（以下简称《意见》），强调要“实现对行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督”。与行政诉讼中人民法院仅对被诉行政行为的合法性进行审查不同的是，行政执法监督属于行政权内部的监督，“上级行政机关对下级行政机关的监督范围属于政府内部事务”，因此“行政执法监督机关对下级行政机关执法活动的监督应具有全覆盖特点”。从24个样本案例来看，行政执法监督的范围覆盖多个行政执法领域、涉及多类行政执法问题，对小过重罚的泛滥、行政许可的异化等行政执法实体问题与行政处罚程序违法、执法管辖权限争议等行政执法程序问题给予同等程度的关注，同时将涉企检查监督作为行政执法监督的工作重点。行政执法监督范围广泛、重点突出，对典型案例的研究助力厘清其治理各类具体执法问题的核心功能，从而构建我国行政执法监督制度的表层图景。

“小过重罚”是对《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第5条第2款规定的过罚相当原则的违反，是行政处罚权未合法、合理行使的体现。2024年2月，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号），明确指出加强对行政处罚的案卷评查等行政执法监督工作，实现对“小过重罚”的及时纠正。有学者认为，《行政处罚法》的过罚相当原则条款仅对“过”的四个衡量维度作出规定，但未明确指出“相当”的判断标准以及如何实现“相当”的操作路径。在“人民法院案例库”558个行政案例中，有24个案例在关键词或裁判理由、裁判要旨部分涉及“小过重罚”“过罚相当”的表述，占比4.3%。由此可见，“小过重罚”属于行政处罚理论与行政审判实践中需着力解决的问题，行政执法监督的介入能够提前阻断畸重处罚对行政相对人权益的损害。通过解读典型案例，可以展现治理“小过重罚”的行政执法监督方案，“促进国家行政管理目标实现”。

在24个典型案例中，以行政处罚实体问题为监督内容的案例共６个，涵盖了行政处罚权行使过程中法律适用错误、事实认定不清、处罚对象错误、小过重罚等一系列法律实施问题。其中，前三类问题可归纳为法律适用的技术性问题，提高行政处罚机关及其执法人员的法律理解与实施能力可以从根源上破除此类困境。“小过重罚”面临现有规范上的相对空白与案例形态上的纷繁多样，需要进一步厘清监督思路。“小过重罚”的形态之一为应当不罚而重罚。在1-8号“广东某市司法局对县市场监督管理局不当行政处罚决定执法监督案”中，某餐饮店销售未获许可的“刀拍黄瓜”并获利34元，市场监管部门根据《中华人民共和国食品安全法》第122条对其处罚款50000元，行政执法监督机构调查后认为，该违法行为情节显著轻微且没有造成危害后果，该行政处罚决定与《行政处罚法》第5条规定的过罚相当原则和第33条规定的“轻微不罚”“首违不罚”情形相违背，并督促其自行纠正。行政机关在判断餐饮店行为的违法性与可罚性时，仅适用食品安全领域的特别法，而未适用作为行政处罚领域一般法的《行政处罚法》，这是此类案件导致“小过重罚”的根本原因。“小过重罚”的形态之二为应当轻罚而重罚。在3-3号“山东某市市场监管局行政执法监督机构监督指导食品安全重大行政处罚案”中，基于对本案处罚依据的全面梳理，行政执法监督机构的目光在违法情形与法律规定之间流转，从而确定裁量标准，确保处罚决定既彰显执法力度，又体现执法温度，实现过罚相当。由此可见，制定本身符合过罚相当原则的行政裁量基准，是准确抉择处罚轻重、保障行政处罚权规范行使的重要措施。这些典型案例既呈现出“小过重罚”的实践成因，也体现出行政执法监督由因及果、追根溯源治理“小过重罚”的思路，从根本上破解“小过重罚”这一执法难题。

行政许可代表着政府公权力介入公民私权利场域的限度，表达着“平衡论”等核心行政法精神。寻求公共利益与个人权益之间的平衡是行政许可制度的关键，如果因许可权行使不当导致二者失衡，便构成行政许可的异化。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）作为“我国从计划经济迈向社会主义市场经济的法治里程碑”，在实施行政许可的过程中，应当牢牢把握其“自由、开放的精神内核”，严格规制对许可的非必要限制。基于许可与监管二分的理念，《行政许可法》在总则部分强调“建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度”，并于第６0条规定“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为”，为通过行政执法监督制度治理行政许可异化提供了本源依据。