其二，检察机关提起附带审查对于加强法院司法审查权的意义。实践中，一个案件常涉及多个规范性文件，法院不需要也不可能一一审查或逐条审查，为此，立法用“行政行为所依据的规范性文件”来限制，导致法院对于附带审查的文件范围采取较为狭隘的标准，诸如“参考”“未援引”“非直接依据”等情况的大量违法的规范性文件都未进入司法审查。这一问题也引起了诸多学者的关注，普遍认为对于“依据”的判断不能过于严苛，只要规范性文件在形式上能为行政行为某个方面的合法性提供支持就应当认定为依据。显然，理论界不希望对进入法院附带审查的文件范围作过多限制，这也从侧面肯定了附带审查在实质化解行政争议，监督行政机关依法行政方面的法律效果。在这个意义上，建立行政公益诉讼中的附带审查制度则可以从另一角度提供解决问题的契机。如上文所言，检察机关提起附带审查之前，在诉前就对该文件进行了初次监督，并对规范性文件的违法性作出了初步论证，进入诉讼程序后不仅可以减轻法院进行合法性审查的压力，而且与法院附带审查需受“依据”的约束不同，检察机关对行政规范性文件的监督范围更为广泛，作为国家的法律监督机关和公共利益的代表，检察机关在办案中如发现涉案行政规范性文件违法，无论其与个案的关联性是否达到“依据”之程度，都应当主动监督以保障法律统一正确实施，因此，在行政公益诉讼中提出对规范性文件的审查也可缓解法院过于严苛的标准。

行政公益诉讼监督规范性文件的基本方式当然是制发检察建议，问题的关键在于检察建议制发后，如何保障其内容得以充分实现。目前，可行的路径有二，即法院附带审查和提请人大备案审查，下文仅从两种模式适用的具体场景进行论述。

其一，附带审查模式。在行政公益诉讼中，检察机关请求附带审查行政规范性文件涉及的一个核心问题是，《行政诉讼法》第53条是否适用于行政公益诉讼？对此，立法没有明确。实践中，通过与办案工作人员的座谈得知，检察机关普遍认为第53条规定的是“原告”的权利，而检察机关是“公益诉讼起诉人”，不同于“原告”，不能当然适用第53条，所以，在实践中，检察机关从未提出附带审查的请求。为此，在论述附带审查的具体路径之前，要先解决“公益诉讼起诉人”与“原告”之间的关系。（1）“公益诉讼起诉人”的功能定位。根据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条之规定，检察机关办理公益诉讼案件的主要任务是发挥法律监督职能作用，这一定位显然不同于传统的原告角色，为此，司法解释为检察机关打造了不同的程序构造，首先，在称谓上，将检察机关称为“公益诉讼起诉人”，而非“原告”；其次，在诉讼权利上，检察机关拥有广泛的调查取证权；最后，在诉讼地位上，人民检察院“派员出庭”等表述，都折射出检察机关作为“公益诉讼起诉人”的特殊性。但从制度演变来看，立法者亦存在将检察机关定位于原告的意图。例如，在2015年最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中，检察机关以“公益诉讼人”身份提起诉讼，而且当检察机关认为同级法院未生效的一审判决、裁定确有错误的，应当向上一级人民法院提出“抗诉”。2017年修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》将检察机关提起公益诉讼制度正式写入立法文本之后，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，人民检察院以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务；第10条规定，人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起“上诉”。显然，检察机关在提起公益诉讼中的身份从“公益诉讼人”到“公益诉讼起诉人”，二审程序的启动也从“抗诉”变为“上诉”，从这个角度而言，“公益诉讼起诉人”包含“监督机关”和“原告”双重内涵，检察机关在行政公益诉讼中依据《行政诉讼法》第53条请求附带审查不存在障碍。（2）附带审查的具体适用场景。这一模式适用于检察机关对侵害国家利益或者社会公共利益的行为立案调查时，发现其违法的主要原因是该行为所依据的规范性文件不合法，或者规范性文件仅仅是造成该行为违法的一个要素，在这种情况下，检察机关显然应当在诉前程序中予以告知并阐明理由，由此认定行政行为不合法并督促行政机关依法履职，但行政机关在收到诉前检察建议后仍以行政行为是依据规范性文件作出的而拒绝改正，此时，检察机关在提起行政公益诉讼时，就可请求法院对涉案的规范性文件进行一并审查，一方面明确文件不合法不能作为认定行政行为合法的依据，行政机关以此为由进行抗辩法院不予认可；另外在一定程度上也保障了诉前程序中对规范性文件进行否定评价的效力。

其二，提起人大备案审查模式。在行政规范性文件的监督体系中，司法机关（法院和检察院）并非主要力量，而是一种补充，其中，法院的监督更被动，检察机关则相对主动。而且在行政公益诉讼中，附带审查并不能适用于所有规范性文件涉案的场景，其最大的局限就在于对具体行政行为的依附性，而这种依附直接限制了行政公益诉讼中附带审查模式的适用场域，因为实践中绝大部分行政公益诉讼都止步于诉前程序，极少会进入诉讼程序，自然就无所谓附带审查了，所以行政公益诉讼中的附带审查模式并非常态，但又必不可少。对于大量未进入诉讼程序的行政规范性文件而言，就必须回到备案审查制度框架下，即当检察机关在诉前程序中，一方面针对违法行为制发公益诉讼检察建议，督促其依法履职；另一方面针对违法行政规范性文件通过上级检察机关向有权主体制发合法性审查检察建议时，行政机关依法履行了法定职责，及时维护了公共利益，实现了公益诉讼检察建议的目的，但对于规范性文件的合法性审查检察建议，被建议机关在规定时间内既不处理或者不回复，此时，检察机关就应当及时向相应的人大常委会提出备案审查要求，除按规定提交相应材料外，还应当载明合法性审查检察建议制发与回复情况，以排除制定机关自行纠正或上级行政机关予以纠正的可能性，供人大常委会作出处理决定的参考。