行政规范性文件监督的特殊性直接涉及检察建议的类型和后续监督模式问题，也是支撑在“其他检察建议”类型中重新确立一种新型检察建议制度的基本前提。对于这一问题其实在前文关于社会治理检察建议的局限性中就已论及，现从三个层面予以总结：

其一，行政规范性文件的监督机制特殊。尽管从狭义上看行政规范性文件在当前并未获得正式法源地位，不能独立为当事人创设新的权利义务，也不具有独立的新的法律效果，但在构造文件内容的过程中，难免要涉及相对人的行为，或作为裁量考量因素，或作为识别标准，或作为指导相对人活动的依据，甚至作为直接的行为准则，无论哪种意图其效果必定对相对人产生影响，从而获得外部效力。而且相对于具体行政行为的单一外部性而言，规范性文件的外部效力源于其在个案中的反复适用性和普遍约束力。基于此，宪法对其监督机制作出了额外安排。早在2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年中共中央办公厅出台工作指导性文件，提出建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。在这一文件精神的指导下，地方人大常委会和政府都陆续出台了本辖区规范性文件备案审查条例和行政规范性文件备案审查办法，确立了地方各级人民政府制定的以及经县级以上人民政府批准以政府办公厅（室）名义制定的规范性文件，报送上一级人民政府备案；县级以上人民政府工作部门制定的文件报送本级人民政府备案；同时县级以上地方各级人民政府制定以及经其批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义制定的规范性文件还应当报送本级人大常委会备案的基本框架。显然，行政规范性文件往往关涉多方主体，其违法问题从表面上似乎仅与制度主体相关，但文件本身所承载的备案审查、变更与撤销等监督权限决定了检察建议的制发对象不能局限于制定（编制）机关，而应当向具有实际管理权、备案审查权、变更撤销权的主体一并制发，唯其如此，建议提出的问题才能得到根本解决，建议的“刚性”效果才能得到具体实现。

其二，行政规范性文件涉案的方式特殊。从实践来看，行政公益诉讼中违法规范性文件涉案的方式有两种，一是作为依据涉案，另一种是作为一个独立的行为涉案。当作为依据涉案时，检察机关在办理个案过程中对文件的监督就具有了诉源治理、预防类案的功能，此时制发的检察建议也就呈现出“社会治理”的性质。而当作为一个独立的行为涉案时，行政规范性文件与个案之间并不存在直接的因果关系，也即行政规范性文件的违法性并非导致个案甚至类案发生的“源头”，此时检察机关对该文件的监督实质上相当于启动了一个新领域案件，而且是直面这一规范性文件，不存在具体的行政执法行为作为支撑，在这一情况下，社会治理检察建议监督的对象就不再是违法行政规范性文件本身，而是造成文件违法的背后根源，诸如违反法定程序、管理混乱、没有主动备案、审查形式化等，而对文件的监督当然也是制发检察建议，为了与社会治理检察建议相区分，可探索在“其他检察建议”类型中开辟一个新的检察建议，我们姑且称之为“合法性审查检察建议”。

其三，行政规范性文件在公益诉讼中的地位特殊。根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，行政机关“不依法履行职责”是检察机关提起行政公益诉讼的基本条件。但在“不依法履行职责”中“法”范围上，检察机关与行政机关存在较大差异。《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021）第72条的规定，检察机关判断行政机关“不依法履行职责”的依据是法律法规规章，“三定”方案、权力清单和责任清单等可以作为参考；而被诉行政机关所辩“不属于被告法定职责”或“已经依法履职”之“法”，显然包含规章以下的行政规范性文件。这一认识差异反映在行政公益诉讼实践中表现为：行政机关普遍以“依据行政规范性文件作出行政行为”这一事由进行答辩，并认为自身行为并未违法，也不构成不作为，因此拒绝整改。例如，在“德惠市人民检察院诉德惠市住房和城乡建设局一审行政公益诉讼案”中，被告辩称对吉林省龙邦房地产开发有限公司减半收取人防易地建设费是依据“2016年德惠市经济开发区关于南部小区基础设施及绿地上城开发项目合作协议优惠政策的请示”“《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2014〕62号）”“吉防办发〔2019〕2号”等文件的规定。在“湖北洪湖国家级自然保护区管理局不依法履行法定职责案”中，洪湖保护区管理局称“根据省政府186号批复，洪湖保护区管理局只有对保护区内旅游管理具有行政处罚权”“对涉案的违规排污查处属环境保护部门的职责”。显然，即便检察机关通过诉前检察建议督促行政机关依法履职，甚至在建议中明确载明其所依据的规范性文件违背了上位法的规定，已经另行制发社会治理检察建议督促有权机关处理，但实践中诸多行政机关仍以规范性文件为由拒不改正，此时，对于行政机关的违法履职或不作为行为就会进入诉讼程序，通过司法裁判予以否定，从而保障公益诉讼制度的威慑力与强制性，但对于行政规范性文件的监督在社会治理检察建议模式下似乎只能层层上报，必要时报告党委、人大、纪检监察机关等，此方式不仅费时费力，而且直接削弱了公益诉讼针对规范性文件作出否定性评价的法律效力，因为在行政规范性文件的违法性没有得到有权主体确认或作出处理之前，检察机关和人民法院在行政公益诉讼中便不能适用“规范性文件不合法的不作为认定行政行为合法的依据”，对行政机关的答辩只能采取回避态度。因此，为更好契合公益诉讼制度的客观诉讼属性，从根本上维护公共利益，有必要针对规范性文件探索一种可以与附带审查制度衔接的新检察建议类型，进而与诉前检察建议一起实现公益诉讼“以诉的形式履行法律监督职能”之本质。

自2014年《行政诉讼法》增加规范性文件的附带审查后，诸多研究对附带审查的效果和司法建议的刚性提出质疑，如有实证研究统计了2015年到2020年一审裁判文书，发现未进入实质审查的比例高达84%，被法院认定存在合法性瑕疵的仅有2%左右。有学者指出司法建议本质上是裁判权的扩展，是人民法院参与社会治理的手段，其并不具有法律强制力，相对于裁判权而言，司法建议的效果取决于被建议机关是否回复和采纳，而实践表明被建议单位对司法建议的反馈普遍消极，即便回应也是重申文件不存在违法情形。从这个角度而言，在行政公益诉讼中确立规范性文件的附带审查似乎意义不大。然而，如上文所言，规范性文件在诉讼程序中是“常客”，即便检察机关在诉前程序已对规范性文件的合法性作出否定评价，但在诉讼程序中未经法院审查则不能以此为由认定行政行为违法，反而要绕开这一问题。因此，从回应行政机关的答辩和检察机关的评价而言，行政公益诉讼附带审查制度也避无可避。此外，至少在两个层面亦有推动作用。

其一，“规范性文件不合法的不作为认定行政行为合法的依据”在行政公益诉讼中的价值。《行政诉讼法》第64条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第149条确定了我国规范性文件附带审查的基本框架：一方面规范性文件不合法的不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明；另一方面，应当向规范性文件的制定机关提出处理建议。从这一规定而言，附带审查的结果仅及于个案，行政规范性文件的效力并没有因本案的裁判而产生影响，即只要制定机关不依职权撤销（或收到司法建议后仍不撤销），行政机关仍可将其作为行政行为的依据。但对于行政公益诉讼而言，法院对规范性文件的否定性评价意味着被诉行政机关以“依据行政规范性文件作出行政行为”进行申辩的理由不成立，其行为合法性的基础将被推翻，检察机关提起诉讼所要维护的公共利益由此可以得以实现。另一方面，检察机关在提起附带审查之前，本身在诉前程序就已经对涉案规范性文件的合法性作出了否定评价，行政机关不接受或不回复才进入诉讼程序请求一并审查，而法院对于这一评价的认可与接受或是在裁判理由中予以阐明都将增强检察建议的权威性，甚至从长远来看，“合法性审查检察建议”中对规范性文件的否定性评价将直接产生进一步判断依据该文件作出行政行为违法的法律效果。