行政公益诉讼监督的根本面向不同于监督的对象或内容，而是更深层次的动因和溯源，需直面监督行为的目的和初衷。公益诉讼顾名思义就是维护公共利益，即一种公共秩序。对此，可从两个层面予以解读。

其一，公共秩序是公共利益的最终表达。如前所述，公益诉讼是以维护公共利益为目的的客观诉讼机制。但公共利益具有不确定性，宪法和相关单行法中有关公共利益的表述很多，但未能有一部立法能够实现对公共利益的准确界定。不过通过对我国现行法律中有关公共利益条款的梳理，可归纳公共利益在法律中出现的场景和表现方式。截至目前，本文共收集了包含“公共利益”概念的73部法律。在这73部法律中，公共利益包括国家利益和社会公共利益，其中，国家利益出现的场景一般与国家主权、国家安全、国有财产等词语相关，例如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国密码法》等。社会公共利益出现的场景可分为四类：一是特殊群体保护领域，例如《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国军人地位和权益保障法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》等；二是生态环境和资源保护领域，例如《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）《中华人民共和国湿地保护法》等；三是市场秩序领域，例如《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国审计法》等；四是安全保障领域，例如《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国生物安全法》《农产品质量安全法》《中华人民共和国安全生产法》等。这一分类仅仅是从法律层面进行的初步提炼，逻辑可能不周延、列举也不完整，但从中可以发现公共利益的基本载体是一种公共秩序，或是对特殊群体合法权益的保障秩序，或是对环境资源的开发利用秩序，抑或是有关公共安全的规则秩序。在此语境下，行政公益诉讼的目的应当是试图恢复被破坏的公共秩序，或试图建构一种新秩序以堵塞漏洞。例如，在“四川省成都市龙泉驿区人民检察院督促整治电动自行车锂电池智能换电柜消防安全隐患行政公益诉讼案”中，针对电动自行车锂电池智能换电柜存在的消防安全隐患和国家标准缺失等问题，检察机关通过发挥公益诉讼检察职能，推动应急管理、消防救援等部门形成监管合力，全面开展行业治理，实现全市换电柜安全监管全覆盖，并为出台地方立法提供实践样本，推动从行业监管到地方立法一体解决电动自行车锂电池智能换电柜消防安全问题。

正是基于此，在行政公益诉讼中法院对违法行为的审理不能仅围绕该行为的合法性问题，而应当对其所涉及的整个公法秩序进行全面审理。虽然《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条第1款第（二）项规定，“被诉行政行为具有行政诉讼法第70条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为”，从表面上，“之一”似乎暗含法院在对行政行为进行合法性审查时只需找出一个违法点能够支撑撤销判决即可，但从诉讼目的来看，“之一”更倾向于一种最低限度，针对的是行政公益诉讼建立初期为缓解法院审理的不适以及与行政诉讼相协调而进行的规定。随着行政公益诉讼制度的不断深入，法院的审理会更加全面，进而涵盖整个涉案领域的公法秩序。这一点在实践中亦有所体现。例如，在“玉屏侗族自治县林业局违法履行法定职责行政公益诉讼案”中，针对第三人吴××未办理林地使用手续而违法占用林地开采砂石的行为，玉屏县林业局对其作出罚款66070元，并限期申请办理林地使用相关手续的行政处罚决定。对此，玉屏县检察院依据《森林法》的规定认为：“违法采砂致使森林、林木受到毁坏的，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款……玉屏县林业局虽作出了罚款处罚决定，但没有责令第三人停止违法行为，也没有责令第三人承担生态修复责任，致使被侵害的环境公共利益持续处于被侵害状态，其行为构成怠于履行法定职责。”显然，玉屏县检察院监督的内容主要是林业局作出的处罚行为，其关注点在于被毁坏的树木没有补植复绿，这正是公共利益最直接的表现。但实际上该案还隐藏着另一个破坏公法秩序的行为，即林业局作出的处罚第二项“限期在2016年9月30日前在玉屏县林业局申请办理使用林地相关手续”，因为这一期限并不符合相关立法所规定的林地手续办理规定，对此，法院经审查判决如下：“一、撤销被告玉屏侗族自治县林业局于2016年9月12日作出的玉林罚决（2016）A131号《林业行政处罚决定书》中第二项，即限期在2016年9月30日前在玉屏县林业局申请办理使用林地相关手续。二、由被告玉屏侗族自治县林业局在判决生效后三个月内对第三人吴××非法毁坏的林地履行生态修复监督管理职责。”

其二，公共秩序追求公共利益保护最大化。实践中，“行政机关不作为”是行政公益诉讼启动的事由，其具体又分为两类：一是法律规定了行政机关的监督管理职责，但行政机关明确拒绝履行、“怠于履行”、未能完整履行；二是法律对行政机关的职责规定不清晰或没有规定该职责由行政机关承担，但法院认为行政机关积极作为可以避免公共利益受损，也通常被认定为不作为。例如，在“宣恩县市场监督管理局不履行食品安全行政管理职责案”中，二审法院认为，“‘美团’的‘美食’版块在宣恩县没有代理公司，宣恩县市场监督管理局无权管辖，宣恩县人民检察院亦未诉求对该平台提供者予以监管，故原审判决宣恩县市场监督管理局对‘美团’（美食）网络餐饮服务第三方平台提供者履行相关监督管理职责，适用法律、法规错误”。但“不公示量化分级信息的行为侵害了消费者的知情权和选择权，消费者不知晓入网餐饮质量高低的真实情况，就可能导致‘劣币驱逐良币’，不利于推动餐饮质量安全水平的提升，破坏了国家网络餐饮服务经营管理秩序”“是否开展餐饮服务量化分级评定，事关餐饮质量安全水平提升的速度，事关国家利益和社会公共利益”“无论是以往的自行评定，还是之后的指导评定，市场监管部门都负有法定职责”。可见，行政公益诉讼中对行政机关“不依法履职”的认定并不限于法律，还要求行政机关依据法律原则和精神从实现行政任务角度积极履行职责。究其原因是出于保护公共利益的需要，法院扩展了“合法”的涵义，即公益诉讼要实现的是公共利益保护的最大化，其不仅限于现有立法之规定，可在立法没有规定或规定不明的情况下，督促建构一种新的规则秩序。

根据《行政诉讼法》第25条第4款之规定，行政公益诉讼监督的对象是在法定领域中负有监督管理职责的行政机关的履职行为，包括违法行使职权或者不作为。

其一，“违法行使职权”的内涵。行政职权是行政法上的核心概念之一，也是法院进行司法审查的核心要素之一。在行政诉讼合法性审查的语境下，行政职权是指特定行政机关在其管辖的事务范围内，针对相应情况作出处理的能力或资格。作为一种天然具有扩张性的权力，行政职权的范围并不固定，在学者的研究中亦有不同表达，例如，罗豪才教授将行政职权归纳为七类：制定行政规范权、行政命令权、行政处置权、行政决定权、行政强制执行权、行政救济权、行政司法权。姜明安教授亦将行政机关的主要职权表述为七项：行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权、行政处罚权。显然，虽然表达有所不同，但内涵却是一致的，即行政职权的行使既表现为作出强制、许可、处罚等具体措施的行为，亦表现为制定行政法规、规章的立法行为，还表现为发布规范性文件的行为。基于此，行政公益诉讼条款中所谓“违法行使职权”自然也就包含上述内容，检察机关行使公益诉权的监督对象并不仅限于具体“违法行使职权”中的具体行政行为，亦可对行政机关制定规范性文件的行为进行监督。