张彬

（湘潭大学法学学部讲师）

[摘  要]

[关键词]

一、行政公益诉讼监督规范性文件的理论基础

行政公益诉讼监督规范性文件的实质是行政公益诉讼监督的对象和范围问题，《行政诉讼法》第25条第4款是行政公益诉讼的直接法律依据，虽然这一规定并没有明确检察机关可以对规范性文件进行监督，但却是我们分析这一制度的逻辑起点和立足点，其涉及三个关键视角：一是行政公益诉讼的办案领域，当前通过单行立法已经拓展到“4+10”法定领域；二是行政公益诉讼的监督对象，即“行政机关违法行使职权或者不作为”；三是行政公益诉讼的目的，即“国家利益或者社会公共利益”。这三个要素不仅明确了行政公益诉讼的内涵，而且进一步指出了行政公益诉讼的监督本质。基于此，有关行政规范性文件公益诉讼监督的理论分析将围绕这三个层面展开。

检察机关提起公益诉讼作为一项制度成为我国公益诉讼制度中特殊的组成部分，其源头是党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记就此专门作了说明，深刻阐明了设立公益诉讼的初衷和目的，其内涵有二。

其一，公益诉讼是以诉的形式履行法律监督的本职。《中华人民共和国宪法》第134条明确了我国检察机关作为国家法律监督机关的定位，确立了检察权的法律监督权本质。检察机关所行使的各项职权都是法律监督的具体体现。然而，与传统法律监督职能不同的是，公益诉讼是以诉的形式履行法律监督的本职。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中对检察机关提起公益诉讼作了专门解读，强调：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”显然，探索检察机关提起公益诉讼的初衷是填补现行司法监督行政的不足，通过公益诉讼实现对行政行为的合法性控制以保护公共利益。这一点在《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条、第3条中得到印证，即“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用”“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律”。当然，在维护公共利益方面，行政机关天然具有优先性，检察机关和审判机关处于兜底性和填补性地位，公益诉讼的主要方式是对行政机关及其工作人员的违法行为及时提出检察建议并督促其纠正，公益诉讼又是一种督促之诉。但当检察建议不足以纠正违法行为时，检察机关应当及时提起向人民法院行政公益诉讼。

其二，公益诉讼是以维护公共利益为目的的客观诉讼机制。尽管当前理论界对于行政诉讼是主观诉讼还是客观诉讼存在争议，但对于行政公益诉讼的客观诉讼性质已达成普遍共识。这一客观诉讼机理不仅体现在人民检察院以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼，更为重要的是人民检察院提起诉讼所要达到的目的是维护公益，而非私益。这就决定了公益诉讼的救济模式与私益诉讼应当有所区别。然而，就公益诉讼的诉讼请求而言，行政公益诉讼与普通行政诉讼并无二致。实践案例中检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求可归结为五种模式：一是请求确认被告行为违法＋判令被告依法履行法定职责；二是仅请求确认被告行为违法；三是仅请求判定被告履行法定职责；四是请求撤销行政行为；五是请求撤销行政行为+重新作出行政行为。其中，前三种主要适用于被告不作为情形；后两种适用于被告违法作为情形。显然，这五种模式都追求对违法行政行为的否定评价，实现的是个案正义。普通行政诉讼中，原告起诉的目的也是纠正违法的行政行为，只要这一行为被判决撤销、确认违法、确认无效或变更即完成了个案使命，至于造成行政行为违法的原因或者说行政行为违法背后的公法秩序失序问题，则并不追究，正因为如此，行政诉讼更倾向于一种主观诉讼，只要救济个人权益即可。但与此相对的是，行政公益诉讼是一种客观诉讼，检察机关提起诉讼不能止步于对个案中违法行为的纠正，“头痛医头、脚痛医脚”，而应当进行“穿透式”监督，透过个案深入探寻违法背后之原因，即究竟是什么因素造成行政机关违法行使职权或不作为。遗憾的是，当前进入诉讼程序的案例大多停留于浅层监督即督促履职，而极少涉及深层监督，即履职行为背后的公法秩序问题。或许正是认识到这一点，社会治理检察建议才得以“涌现”，并成为新时代检察机关参与社会治理的重要手段。