当前行政协议争议解决呈现诉讼中心主义倾向，多元解纷机制之间未能形成制度合力。推动行政协议争议的实质性解决，应当引入体系化方法，实现各类解纷机制的功能适配与协调运转。体系化建构的逻辑前提是类型化：依据争议性质，行政协议争议可区分为效力争议、履约争议与高权争议；依据制度属性，行政协议争议解决机制可划分为合意型、裁决型与监督型。效力争议须由监督型机制解决，履约争议可同时适用三类机制，高权争议以监督型为主、合意型为辅，分别体现了“纯粹公法”、“公私交融”与“公法主导”的逻辑。体系化的关键在于制度衔接，应着力厘清行政复议、行政诉讼与调解等解纷机制的衔接规则，形成契合行政协议双重属性的多元解纷格局。

行政协议；争议解决；体系化；制度衔接；实质性解决争议；多元解纷机制

体系化向来是法学方法论的经典命题。在萨维尼看来，体系化的核心任务是要阐释概念与规则之间的内在关联，通过解释对各项内容进行整合、抽象，形成具备统一性与无矛盾性的有机整体。将这一方法引入行政协议争议解决领域，意味着各类救济机制不应各自为政，而应在功能上相互补足、在程序上有序衔接。

行政协议争议解决体系化的核心功能有两个：一个是争议解决的全面性与整体性，其指向争议的实质解决，旨在回应当事人的实体诉求，避免程序空转；另一个是争议解决的融贯性，指向不同制度的功能适配，旨在将不同类型的行政协议争议导入最适宜的解决轨道。二者共同构成行政协议争议解决制度体系化的逻辑起点。

“实质性化解行政争议”的提出肇始于行政审判实践长期面临的“两高两低”和程序空转难题，并且逐渐发展成为行政诉讼、行政复议、调解、行政裁决等多元解纷机制共同的理念与目标。其法理基础在于实质法治理论，所谓“实质性”，意味着实体上要回应当事人的真实诉求，程序上要实现“案结事了”，强调争议解决的整体性、一揽式和可接受性。将上述认识引入行政协议领域，争议的实质性解决应当具备以下三项判断标准：

第一，客观上的“案结事了”。“案结事了”意味着程序的真正终结，在该救济程序结束后，当事人不再寻求其他救济渠道。“案结事了”可能呈现为多种形态：达成和解协议或调解书后，当事人未再提起行政复议或行政诉讼；行政复议程序终结后未进入行政诉讼程序；行政裁决或仲裁裁决作出后，当事人未再诉诸司法救济；以及在正式的争议解决程序之外，当事人亦未通过信访、申诉等渠道继续主张权利。

第二，主观上的可接受性。争议的实质性解决不仅要求客观上的程序终结，更以当事人对解决结果的内心认同为前提。唯有通过公正的程序设计，使当事人获得平等对待与充分表达的机会，才能赢得其对争议解决机制的信赖。这一点有助于解释为何《行政协议司法解释》颁布后，仍然有近半数特许经营协议争议和政府和社会资本合作协议（PPP协议）争议流入仲裁或民事诉讼渠道。个中缘由不难理解，在仲裁程序中，当事人可自主选择仲裁机构、仲裁员与仲裁规则；仲裁机构独立于行政与司法系统，较少受地方因素干扰；加之仲裁员的专业背景、仲裁程序的保密性与规则的灵活性，更契合复杂商事交易的需求。

第三，超越个案的源头治理。部分行政协议争议承载着突出的社会治理需求，无法经由个案裁判化解风险。土地房屋征收补偿类协议往往牵涉群体利益，社会稳定风险较高；特许经营协议与PPP协议则涉及供水、供气、轨道交通等重大基础设施，投资规模大、合作周期长、法律关系复杂，与公共利益深度关联。对于这些类型的争议，争议解决制度应当发挥能动性，运用柔性手段缓和矛盾，通过协商和解、调解促成当事人合意，将争议尽可能分流至非诉渠道；与此同时，还应着眼于源头治理、源头预防，关注潜在的类案风险。

争议解决从来不是单纯的法律技术问题，而是涉及利益调整、秩序维护与权利保护的复杂过程。相较于一般行政争议，行政协议争议解决制度的选择更为复杂。行政性与契约性要素的并存，使得可供选择的解纷机制横跨公私法两个领域：涉及行政行为合法性审查的行政性争议，原则上应当通过行政复议、行政诉讼等公法机制解决；更接近普通合同纠纷的协议性争议，民事诉讼与商事仲裁均可提供成熟的规则供给；协商和解与调解作为合意型争议解决方式，则在公私法领域均有广泛运用。

当事人应该如何在多元解纷机制中作出妥善选择？功能适配理念可以提供分析框架。这一理念根植于争议解决的多元主义传统。现代纠纷解决理论早已超越一元诉讼的思维定式，无论是“多门法院”、“一站式纠纷解决”还是“一体化解决”等理念，都旨在说明不同争议解决制度各具优势，法院或其他争议解决主持者应该为当事人提供一个“选择菜单”。

具体到行政协议争议领域，所谓功能适配，就是按照行政协议争议的类型和特点，结合当事人诉求，通过科学的分流机制将争议引导至最能发挥制度效能的程序轨道。唯有如此，多元争议解决制度才具有功能上的不可替代性，而非叠床架屋。

基于上述理念，本文尝试从客观与主观两个维度，提出行政协议争议解决制度功能适配的判断标准（见表1），及其综合运用。