其三，复议前置有利于提升行政协议治理效能。行政协议并非单纯的合同工具，而是实现行政管理目标、提升公共服务效率的重要载体。许多行政协议争议，已超出纯粹的法律判断范畴，更需要复议机关发挥专业优势，及时化解矛盾，避免纠纷升级。

《行政协议司法解释》出台后，大量PPP项目争议涌入法院，这些争议涉及特许经营、投资回报、风险分担等复杂事项，普遍面临审理周期长、调解空间窄、执行困难等问题。未经复议过滤而径行起诉，不仅加剧法院讼累，也不利于争议的实质解决。实行复议前置，可有效分流案件、提升解纷效率，促进行政协议治理效能的整体提升。

可以预见，行政协议复议前置的主张将面临质疑。质疑可能来自两个方向：一是对复议前置制度本身的否定，认为强制前置无法自动修复公信力缺陷，复议的专业性与过滤功能很大程度上只是一种“虚幻的优势”；二是基于行政协议的合意属性，主张应由当事人自由选择救济路径。

对此，本文的回应是：复议机关所具有的审查密度优势、实体变更权力与层级协调能力是客观存在的，并非基于想象，实行复议前置将倒逼复议制度加速自我完善。当前行政协议复议审查中的问题，均不构成难以突破的障碍，完善审查规则、建立民事法律规范准用机制，将有效弥补合约性审查的短板。

3.审查规则

行政复议与行政诉讼的审查规则，既应当具备共性，又应该保持个性。如果两种审查规则完全相同，复议与诉讼就变成了单纯的程序叠加；如果差异过大，两种争议解决制度将失去衔接基础。

首先，审查标准的衔接。行政诉讼以合法性审查为原则，《行政协议司法解释》为适应行政协议的特点，对其进行了合法性审查与合约性审查并行的改造。行政复议除审查合法性与合约性外，还要进行适当性审查，这是由其层级监督属性所决定的。这一差异不能简单描述为“复议审查得更全面”，实践中三种审查往往相互交织，需要综合判断。

“某医院不服医疗保险事务管理中心解除医保服务协议案”就体现了行政复议三重审查标准的融合。申请人某医院因虚构医药服务项目骗取医保基金被行政处罚，被申请人依据协议约定的解除条款，通知解除《医保服务协议》。复议机关首先进行合法性审查，审查解除行为的程序是否正当；继而进行适当性审查，审查解除行为是否属于公正行使行政职权；最后进行合约性审查，审查解除行为是否符合协议约定的“经医疗保障部门查实有欺诈骗保行为可解除协议”的解除条件。

其次，审查构造的协调。行政复议与行政诉讼对行政协议争议的审查，均遵循“先关系审、后行为审”的基本构造。所谓“关系审”，是对行政协议效力的梯度审查，依次判断协议是否成立、是否生效、是否存在违法或无效情形；所谓“行为审”，是对行政协议相关行为的审查，既包括单方变更、解除等高权行为，也涵盖履约行为。换言之，无论是效力争议、履约争议还是高权争议，行政复议与行政诉讼均采用相同的审查构造。

再次，法律适用的协同。《行政复议法》与《行政诉讼法》均未设置专门的行政协议法律适用规范。囿于协议性审查的规范供给不足，行政复议与行政诉讼同样面临民法规则的准用问题。笔者认为，准用应遵循“行政法漏洞确认→相似民法规范查找→比照准用”三个基本步骤，尤其在协议无效、情势变更、协议解除等问题上，民法规则具有重要的准用价值。

最后，证据规则的协同。证据规则的协同涉及两个层面。一是事实认定的衔接。复议阶段查明的事实与收集的证据，理应在后续诉讼中具有程序法上的效力，避免因制度叠加造成资源浪费；二是举证责任的配置。高权争议涉及行政权行使的合法性，应适用行政诉讼举证规则，由行政机关承担举证责任；效力争议和履约争议则需要兼容公私法举证责任规则。

4.裁判方式

《行政复议法》第71条为行政协议增设了行政协议复议决定方式条款，包括依法订立、继续履行、采取补救措施、赔偿损失与补偿损失五种类型，分别对应受案范围中的五种情形。若复议范围要拓展至与行政诉讼一致，则需增设新的决定类型，并完善相应的适用规则。

具体而言，行政协议复议的决定方式需作双重改造：

第一，参照判决类型，增设复议决定类型。需要增设的决定类型主要包括：驳回复议申请决定、确认决定、变更决定、撤销决定与解除决定。

一是驳回复议申请决定，适用于申请人主张的违约理由不成立，或行政机关单方行为合法适当的情形。二是确认决定，适用于协议效力争议与优益权合法性争议，复议机关可作出确认行政协议有效、无效、未生效或效力待定的决定。三是变更决定，适用于协议条款违法但未达无效程度的情形。四是撤销决定，适用于存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可撤销事由的情形。五是解除决定，适用于准用《民法典》情势变更规则或法定解除规则的情形。

第二，立足协议特性，完善变更决定的适用规则。行政协议复议决定体系的完善，不能止步于与判决方式的简单对齐，更应充分发挥变更决定直接纠错、“一次性解决争议”的功能优势，实现内部监督、权利救济与纠纷化解的有机统一。基于司法有限变更权原理，变更判决仅在行政裁量权压缩至零时方可例外适用，司法实践中已出现行政协议变更判决的案例。

在最高人民法院2022年发布的第二批行政协议典型案例中，“王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案”颇具代表性。

该案中，当事人请求增加安置人口，二审法院依据地方性法规直接判决变更，理由是“行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求，协议当事人均应遵守而没有协商空间”，直接变更可高效、充分地保障相对人的合法权益。相较于司法变更的审慎立场，变更决定作为行政复议的首要决定方式，更应充分运用于行政协议复议。

就高权争议而言，行政机关单方变更或解除协议不适当的，复议机关可直接作出变更决定；就履约争议而言，则需区分瑕疵类型：履行内容不适当的，如补偿标准明显偏低，应直接变更；因事实认定不清或适用依据错误导致履行瑕疵的，复议机关亦可在纠错的同时变更履行内容。

作为一种能够回应多元治理需求的治理工具，调解以当事人意思自治为基础，以柔性协商取代对抗，通过说服、疏导促成共识的达成。调解的内涵极为丰富，既是一种争议解决途径，也是沟通对话与促成合意的过程，既可以作为独立的结案方式，也可以作为其他争议解决方式的辅助机制。行政协议的契约性基因决定了其比一般行政争议更适宜调解。

行政协议争议解决过程中的调解主要有三种形式：一是行政调解，即由行政机关或调解组织主持，通常发生在复议受理前或诉讼立案前，因此又可称为复议前调解或诉前调解；二是复议调解，即由复议机关在复议程序中主导的调解；三是诉讼调解，即由法院在诉讼程序中主持的调解。

关于调解与行政复议、行政诉讼的衔接，实践中形成了两种模式：一是法院主导的“诉调对接”，即行政诉讼与调解相衔接的模式；二是复议机关主导的“复调对接”，即行政复议与调解相衔接的模式。

1.诉讼与调解的对接

《行政协议解释》出台前，受“公权力不可处分说”和有限调解的影响，法官运用调解解决行政协议争议颇为审慎，通常要先证成被诉行政行为属于行政赔偿、补偿或裁量争议，方可调解结案。《行政协议解释》的出台消除了这种顾虑，第23条明确规定，人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解，为行政协议诉讼调解提供了规则支撑。但这条规定较为原则，尚不足以充分指导实践，诉调对接的具体规则仍有待明确。

其一，调解空间的界定。调解空间的大小与行政协议争议的类型密切相关。效力争议、履约争议与高权争议的可调解性存在明显差异。履约争议根植于双方合意，当事人对权利义务的安排享有较大的处分空间，最适宜调解。高权争议涉及行政权行使的合法性判断，原则上不具备调解空间。效力争议则需区分情形：因违反法律强制性规定导致无效的行政协议，不能通过调解规避；但若协议仅存在一般违法情形而非无效，且争议焦点落在合意内容上，则仍有调解余地。