例如，在“湖州某置业有限公司诉湖州市国土资源局未履行行政协议案”中，双方订立了国有建设用地使用权出让协议，约定原告付清全部地价款后，由第三人开发区管委会负责搬迁地块内高压线路，搬迁完毕后地块方可进行交付。但高压线路迟迟未能搬迁。法院审查后认为该案属于典型的履约争议，遂移送行政争议调解中心进行调解。经多轮协商，开发区管委会同意在约定期限内完成搬迁，原告因争议得到实质性解决而申请撤诉。

其二，诉前调解的定位。诉前调解发生在立案之前，是一种新型的非诉纠纷解决机制，本质上是司法参与社会治理的延伸。《行政协议司法解释》虽未明确规定诉前调解，但实践中这一机制已在行政协议争议解决中得到广泛运用。

其正当性基础主要来自两个方面：一是民法规范的准用，行政协议案件可准用《民事诉讼法》第125条关于先行调解的规定；二是案件分流的现实需求，对于事实相对清楚、存在调解可能的行政协议争议，法院的立案部门在征得双方同意后可移交调解组织先行调解，有效减轻司法负担。

其三，诉前调解与诉讼调解的衔接。首先是程序衔接，诉前调解未果的，案件应及时转入诉讼程序，调解期间从起诉期限中扣除，但需注意与行政协议起诉期限的特殊规则相协调。当事人经调解自愿放弃起诉的，不妨碍其就后续履行争议再行主张权利，双方达成的和解协议在性质上构成一种“关于行政协议的行政协议”。

其次是效力衔接，即诉前调解的效力问题。诉前调解达成的和解协议因尚未立案，不具有强制执行力，须经司法确认方可获得法律拘束力。这种司法确认在性质上属于一种非诉特别程序，法院通常仅作形式审查。但对于行政协议争议来说，若调解协议存在损害公共利益等实质性瑕疵，可考虑设置宣告调解协议无效或撤销调解协议之诉作为救济手段。

“某公司诉某区自然资源局行政协议案”就是体现诉调对接的一个典型案例。某公司以某区自然资源局未按约定足额支付绿化工程款为由提起诉讼。法官依托诉前沟通与判前会商机制，向行政机关剖析涉案行为的合法性问题及败诉风险，也向原告公司了解其实际经营面临的困难，引导双方适度退让，最终经由诉前调解实现了行政协议争议的实质性化解。

本案的解纷过程充分体现了诉前调解的治理功能，在参与释法说理的过程中，法官并不像诉讼过程中一样直接援引协议文本，而是遵循行政协议的平等原则，综合考量不可抗力、双方实际履约情况、企业前期投入及地方财力的客观约束等要素，妥善地化解了争议，体现了诉前调解区别于裁判的独特价值。

2.复议与调解的对接

行政复议经历了从“不适用调解”到“调解优先”制度转向。2023年《行政复议法》的修订，明确了复议调解的基本原则，以及法律效力、强制执行与法律监督等核心规则。2024年4月，司法部发布《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，提出复议调解完善的三个方向：实现调解工作对各类行政复议案件全覆盖、将调解工作贯穿到行政复议办理全过程、加大调解书的履行力度。

法律规范与政策文件的相继出台，有力提升了复议调解的法治化与规范化水平。从实践效果看，2024年全国通过调解、和解方式结案16.8万件，调撤结案率达26.3%，其中90.3%的案件未再进入诉讼或信访程序，复议调解的分流与终结功能得到充分彰显。

无论是复议调解，还是复议前调解，在行政协议领域尚处于探索阶段。如何完善复调对接的制度框架，在范围、组织、程序、效力等层面仍有若干问题亟待厘清。

其一，范围衔接。行政协议争议无疑属于适宜调解的范围，理论界对此已有共识。复议调解作为后发制度，受诉讼调解影响进行适当的制度移植无可厚非，但当前复议调解在范围设定上几乎是诉讼调解的翻版，未能体现二者的功能差异。事实上，复议调解与诉讼调解的适用范围理应有所不同。

前已述及，复议机关可以通过变更、撤销等方式行使实体处分权，调解空间大于诉讼。有学者主张，除无效行政行为之外的行政协议争议均可纳入复议调解范围，行政复议对优益权争议的调解力度亦可大于诉讼调解。因此，复议调解应当在适用范围上与诉讼调解形成差异，充分发挥行政系统内部协调的制度优势。

其二，组织衔接。调解组织的设立模式直接影响复调对接的实效。实践中，调解机构的设立模式与名称不尽相同：有的是复议机关内部设立调解室，有的是政府主导设立行政争议调解中心，有的则是复议机关与法院联合设立专职调解机构。模式的多样化固然有助于因地制宜，但也带来了资源分散、标准不一等问题。

近年来，“府院”联合设立专门调解组织渐成趋势。2017年，浙江省司法厅与浙江省高级人民法院率先联合成立行政争议调解中心，统筹处理复议机关、法院和执法部门移交的调解案件。此后，各地纷纷跟进。《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》第51条即明确要求，司法行政部门与法院均应当建立行政争议多元调解机制，成立多元调解联合中心。“府院”联合模式有利于整合调解资源、统一调解标准、实现信息共享，避免当事人在复议与诉讼程序之间往返奔波，是复调对接的重要组织保障。

其三，程序衔接。复议前调解与复议中调解具有不同属性，当前实践中对此普遍存在混淆。复议前调解发生在正式受理之前，更多体现为一种政策性的“服务型纠纷化解活动”，范围不限于复议受案范围。对于不属于复议范围的申请，复议机关同样可以组织调解。复议中调解则发生在案件审理过程中，由复议机关依法主持，二者在功能导向、适用范围、调解方式、期间计算等方面均存在差异，有必要在制度设计上予以区分，分别设置相应规则。

“王某某诉某县人民政府征收补偿协议案”可资说明。该案中，当事人因多次索要房屋征收补偿协议约定的临时安置补偿费无果而申请复议。复议机关经初步甄别，认为该案适宜调解，遂在征得双方同意后，将案件移交行政争议调处中心。调处中心整合多方力量，通过单独座谈、召开协调会等方式深入沟通，最终促成双方达成调解协议，申请人撤回复议申请。该案的处理程序即为典型的复议前调解，案件尚未正式进入复议审理程序，便通过调解实现了争议的实质性化解。

其四，效力衔接。有关复议调解书是否可诉，理论上存在争议。“否定说”认为，复议调解书属于被《行政诉讼司法解释》排除在受案范围之外的调解行为，且允许起诉有违调解的合意本质；“肯定说”则主张，复议调解书是复议机关履行职权的体现，对当事人权利义务产生实际影响，纳入行政诉讼受案范围更为妥当。

最高人民法院在“孝感某制盐有限公司与江西省上饶市人民政府等行政复议调解纠纷案”的再审裁定中，明确表达了肯定立场：首先，司法解释排除可诉性的调解行为，是指行政机关主持调解民事纠纷的行为，与行政复议调解存在根本不同；其次，复议调解书改变了原行政行为，对当事人权利义务产生实际影响，具有与行政复议决定同等的法律效力。本文赞同“肯定说”。

复议调解书的效力并非源自纯粹的意思自治，而是行政权对法律关系的确认，理应接受司法监督。从结束行政争议和监督行政的目的出发，应认可行政复议调解书的可诉性，同时完善行政复议调解书的司法审查规则，在尊重合意与加强监督之间寻求平衡。