如果说混合一体模式是改革不稳定期的一种实验性、过渡性安排，2019年《条例》确立的行政监管逻辑则是立法者在检讨过往经验后作出的实施路径选择。

从2007年《条例》的实施情况看，一方面，原有参照逻辑并未获得一致的认同，导致司法实践混乱。许多法院认为公共企事业单位不是适格被告，或以主管部门并未制定具体办法为由拒绝提供救济，因此“参照适用要求的落实情况并不理想”。而另一方面，行政推进路径是实践证明行之有效的信息公开推进路径，在公益慈善信息公开、上市公司信息披露等制度中都取得了较好的成效。而2007年《条例》实施后公共企事业单位信息公开制度进展缓慢，根源并非如学者所说的司法审查缺位，而恰是行政监管职责的不明确和行政推动力度的不足。条例实施后仅有几个部委按照条例要求制定了具体办法，导致大部分公共服务领域的信息公开工作并未实质性开展。

从两条路径的内在属性看，高效的行政监督路径相比司法路径具有自身优势，包括更低的维权成本、更明确的公开透明标准、主管部门具有的行政专家型优势等。例如行政权能够更灵活地把握公共性标准，从而确定公开主体的范畴。而司法监督的个案正义模式和司法谦抑态度会影响公共企事业单位信息公开的充分实现。例如美国司法所创设的用以认定公法行为的“国家行为”标准，既衍生出众多指标，导致不同法院作出不同判决，且“向公众提供电力服务”等行为也可能被排除于公法行为之外，导致公开范围狭隘。而在监管逻辑下，由于公共企事业单位是作为监管对象而被施加信息公开要求的，因此可以适当放宽“公共性”的认定标准，也可以由主管部门根据公众需求和监管必要性而动态调节公开范畴。

也许有人会担心，行政监管逻辑可能产生遁入私法的公法责任逃逸风险。随着我国行政体制改革和行政职能社会化发展，政府将一些公共服务职能通过授权、外包和民营化等方式转移给非政府主体，政府因此卸载其公法责任，而这些承担公共职责的新主体又因其私法属性而免受公法监管，从而产生遁入私法的责任逃逸现象。参考逻辑基于这一担忧，希望将公共企事业单位等同于行政机关而施加司法监督来确保其应责性。但实际上，新的监管逻辑并未减弱，甚至强化了政府公共服务供给的公法义务。在新逻辑下，公共企事业单位是政府在公共服务供给领域的延伸，其属性从主体性转向工具性。政府通过规则建构、组织落实和申诉救济而实现对公共企事业单位信息公开工作的持续监管，这意味着政府依然继续肩负转移后的公共服务质量保障责任，同时信息公开作为一种监管工具，也能够促进政府监管职责的履行。

从国家治理层面思考，新逻辑是匹配现代国家公共服务体系建构目标的更优选择。当前政府职能转变、企事业改革都进入深化阶段，公共企事业单位脱离行政机关的独立服务主体角色日益清晰，通过供给侧改革而建立现代公共服务供给体系的方向更加明朗。公共企事业单位的信息公开工作虽依然承担反腐、纠风的制度目标，但已逐步与转变政府职能、深化公共企事业单位改革相结合，并往公共服务目录化、体系化发展。相比之前的“公共企事业单位信息公开”提法，2015年政府信息公开工作要点（国办发〔2015〕22号）转向“公共服务信息公开”的表述，2016年要点（国办发〔2016〕19号）提出组织编制公共服务事项目录，2018年《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（中办发〔2018〕55号）明确提出完善各级各类基本公共服务标准，创新基本公共服务标准实施机制。2019年《条例》的修改无疑是呼应这一发展趋势的有益尝试，其正当性体现在两个方面：

1.匹配改革方向。党的十九大再次强调“政事分开、事企分开、管办分离”的原则，这要求公用企业、事业单位和政府机关都应当在职责定位、编制管理、运行方式等方面有所区分，作为主管部门的政府与作为被监管对象的运营企事业单位进一步分离，而非基于公益属性而将这些主体混同。因此，在现代公共服务供给体系下，政府提供公共服务的主体责任不再是深度参与市场机制，而是强化其促进、引导与监管职能；而公共企事业单位与其他公共服务主体在政府监管下履行公共服务的具体供给任务，承担与其法人属性相匹配的主体责任，实现责权清晰与合作共治。

2.回应公众需求。公共服务信息公开的逻辑起点在于公共服务供给的终端感受而非职能来源。公众对公共企事业单位信息的需求在于获取更高质量的公共服务，而非基于其与行政机关相似而欲施加公权力监管。因此新逻辑可以更好地从监督公权利这一政府信息公开目标中脱离，将重点放在如何增进公众的终端感受，实现公众获取公共服务信息的需求。这种需求也会超越公共企事业单位而指向所有提供公共服务的主体，如慈善机构、社会团体、法定机构、基层群众性自治组织，乃至市场私主体与个体。“公共企事业单位”这一临时性的组合概念也应当加以拆分，更加清晰地考究其中包含的国有企业、市政公用事业私企、事业单位等不同主体的公共服务供给角色与相应职责。这已不是政府信息公开制度所能够或应当承载的。

遵循这一内在价值和目标导向，公共企事业单位信息公开制度的可欲方向恰恰不是重新“入条例化”，而是“另起炉灶”与“制度升华”。2019年《条例》的修改初步厘清了与政府信息公开制度的混淆不清，而未来应当从公共服务职能本身的属性入手，以公共服务质量保障目标为导向，超越公共企事业单位这一主体限定，对所有未承担公共管理职能但承担公共服务职能的主体加强监管，建构一个涵盖多元公共服务供给主体的信息公开体系。本文对公共企事业单位信息公开的制度内容进行探讨，亦可视为这一体系建构的一个初步尝试。但需要强调的是，脱条例化的公共企事业单位信息公开制度建构不代表不能参考政府信息公开的制度内容，如主动公开与依申请公开结合的制度框架、豁免规则的适用、公共利益衡量等均具有借鉴意义。

新逻辑下的制度建构首先需要围绕“主管部门—监管对象”这一对核心主体关系展开。在可树生与武汉市司法局司法行政管理纠纷案（（2020）鄂01行终933号）中，原告向湖北省人民医院法医精神病司法鉴定所申请公开司法鉴定档案材料，未获答复后，依照2019年《条例》第55条向其主管部门武汉市司法局提出申诉，在对司法局的处理不满意后诉至法院。法院认为湖北省人民医院法医精神病司法鉴定所并非公共企事业单位，而市司法局对其信息公开亦不具有行政查处职权。该案揭示了这一制度首先需要明确的核心问题，即信息公开的主体是谁？哪些属于公共企事业单位？在原有参照逻辑下，学界与法院对主体的身份认定标准主要采用“形式标准+实质标准”两种。在新逻辑之下应当对此思路加以调整，通过“实质性标准+形式化路径”两个步骤提供一个清晰的公共企事业单位的主体范畴，从而搭建起“主管部门—监管对象”这一对制度支柱主体关系。

“公共企事业单位”并非一个规范的、通用的法律概念，而仅出现在信息公开领域，因此明确这一概念的内涵是建构公共企事业单位信息公开制度的基础。新旧《条例》仅通过“与人民群众利益密切相关”、提供“社会公共服务”这两个修饰定语加以描述。但这两个定语本身亦属不确定法律概念，导致长期以来对该主体的内涵和外延存在较大的争议。有学者在参照逻辑之下提出应当考察该组织的行为或从事的活动是否与行政机关具有共同的性质。还有学者提出运用职权这一核心要素判断该组织与行政机关之间是否存在功能上的共性。美国法上为将行政机关概念适用于其他公共服务组织，还会从该组织是否由公共财政划拨经费支持，组织架构是否与行政机关类似等标准进行认定。