2.与其他利益相冲突的豁免类型。政府信息公开的豁免类型主要包括国家秘密、商业秘密、个人隐私与“三安全一稳定”，以及内部性、过程性信息。公共企事业单位的信息公开同样面临这些利益冲突，还应当增加考虑产业安全、个人信息保护等问题。当公开与其他价值相冲突时，可以通过援引豁免规则而拒绝公开。

其中，公用企业的信息公开可能会面临与商业秘密的较强冲突，但应当考虑公用企业享有的政策优势和垄断优势，对商业秘密豁免的适用严格对待，与公共利益充分衡量。适用国家秘密豁免时，由于公共企事业单位的给付职能区别于行政机关的行政管理职能，因此应当更严格依法适用，可要求提供由行政机关出具的定密证明或其他证明。适用个人隐私豁免的，应当提供征求第三方意见的证明，同时兼顾个人信息保护的需求。内部性、过程性信息如人事管理、未确定的政策方案、内部会议纪要等，利益衡量重点在于考察内部性信息是否会直接影响公共服务的获取与质量。如在夏欣诉中国医学科学院北京协和医院政府信息公开案（（2015）二中行终字第1551号）中，申请人要求公开协和医院药房相关的处理流程、所依据的规范以及说明书的处理方法等信息，法院认为这属于日常工作中对药房进行规范管理制作的内部管理信息。但本文认为，考虑药房管理会直接影响医疗服务质量，应当属于提供公共服务过程中的信息。

旧逻辑在对政府信息公开制度进行参照之后，试图基于公共企事业单位的公法义务而赋予其行政诉讼主体资格，并将司法权作为最终的权利救济和制度监督保障途径。新的监管逻辑放弃了司法救济路径，要求主管部门通过建立申诉救济制度维护公众的知情权利。

然而，从条例修改后的实践看，目前无论是当事人、行政机关还是法院都对行政申诉这一新机制颇为陌生。在谢国录诉南阳市人民政府案（（2020）豫行终1455号）中，当事人将申诉理解为复议，在诉讼辩论中引用这一申诉新条款作为提起复议的依据。在上述“可树生案”中，被告司法局在受理申诉后并未履行监管职责，而是将申诉申请视为政府信息公开申请，对信息是否属于应当公开的政府信息作出答复。而在该案以及上述“缪君案”中，法院都表现出对审查主管部门是否具有申诉处理职责的陌生感。这一现象的根源在于，相比其他救济制度，行政申诉制度是我国多元纠纷解决机制中存在感最低、规范性最差的救济路径。

申诉是指公民对国家机关或其他组织的某种决定或行为不满而提出的意见或要求，该制度源于我国《宪法》第41条的规定，并衍生出司法申诉、公务员申诉和行政申诉三大类。行政申诉是指公民认为行政机关或其他组织存在违法失职行为或认为其侵犯自身权益后向有权行政机关提出意见或要求。这一机制具体散见于不同的立法之中，如《行政处罚法》第54条规定的对行政处罚决定不满的申诉，《产品质量法》第22条规定的消费者对产品质量不满的申诉，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第22条规定的企业对于非法干预和侵犯企业经营权的行为可以提出申诉等。

区别于司法申诉和公务员申诉，行政申诉制度具有便捷化行政救济属性，与投诉、检举具有相似性和交叉性，且存在制度定位不清、程序不规范、不透明等问题，与复议、诉讼、信访等其他救济途径的关系不明。在新逻辑之下，要确保这一救济路径的功能发挥，关键在于明确行政申诉制度与行政诉讼的关系，并进行具体的制度设计。

2019年《条例》规定“公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，后者应及时调查处理并告知处理结果”，明确了行政申诉作为公共企事业单位信息公开救济程序的基本定位，但也带来与2007年《条例》实施后已有所实践的行政诉讼的关系不明问题。而2020年《制定办法》第8条规定的“以向各级主管部门申诉为主，原则上不包括申请行政复议或者提起行政诉讼”的表述并未清晰回答这一问题，模糊的表述反而可能带来实践混乱。

1.申诉是否替代诉讼？2019年《条例》第55条的规定，是否意味着排除了行政诉讼救济路径，还是新添了一种救济机制？从最高院的态度看，公共企事业单位一直未被认可为行政诉讼适格被告。在2007年《条例》颁布之后，无论是2010年最高法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，还是2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均未对公共企事业单位的主体资格加以认可。从2019年《条例》修订之前的司法实践看，公共企事业单位信息公开争议案件的胜诉率极低；在修订之后可查的判决书中，几乎所有法院均以公共企事业单位不是适格被告而驳回起诉。因此，应当理解为直接以公共企事业单位为被告的行政诉讼路径已阻断。

也许有学者会视为遗憾，但实际上，即使在申请人胜诉的案件中，法院几乎不会直接判决公共企事业单位公开申请人索要的信息，而仅会判决公共企事业单位重新作出答复，公共企事业单位后续可以通过援引其他豁免理由不予公开，救济效果大打折扣。若申诉制度能够将要求公共企事业单位直接公开信息作为其中一种审理裁决类型，其救济性反而大于行政诉讼。

2.是否应当将申诉设置为诉讼前置程序？有学者提出为了再次将公共企事业单位信息公开“入条例化”，可通过修法将申诉设置为复议或诉讼的前置程序，当申请人对申诉处理结果不服时，可以对处理申诉的主管行政机关提起复议或诉讼。然而，为提高救济程序的效率性和自主性，无特定必要时一般不宜随便设置前置程序。例如劳动争议需经过劳动争议调解和仲裁后方可起诉，其背后的缘由在于劳资关系的和谐价值与我国混合劳动制度的复杂化、专业化；根据土地管理相关法律法规，协调和裁决本是对征地补偿标准申请行政复议的必经前置程序，但裁决前置程序已取消，协调程序在实践中一般也灵活处理。因此，将行政申诉设计为行政复议和诉讼的前置程序，缺少制度必要性，只会降低救济效率与公民自主选择权。此外，从条例制定者的立法意图看，对申诉程序的规定本身便体现出排除诉讼的立法动机。若有意再次“入条例化”，则直接规定其可诉即可，无需以申诉制度作为桥梁。

3.申诉结果是否可诉？在2019年《条例》修改至今仅可查得的一个案件中，原告向东莞理工学院申请公开后向省司法厅申诉，对申诉结果不满后向教育部提出复议，对复议结果不满后起诉。一审、二审法院均认为教育厅的申诉处理行为不可复议，也不可诉讼。由于单一案件尚无法得出确定结论，要探究司法机关的态度，可参考与此制度最为接近的教师申诉制度。《教师法》第39条规定了教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，但并未对后续救济做出规定。在司法实践中，部分法院承认申诉结果的可诉性，对主管部门处理申诉的合法性、合理性进行实体审查后做出判决，例如在徐镜深等诉东莞市教育局等教师纠纷案（（2016）粤19行终126号）中，法院确认了申诉处理的合法性和合理性；在罗某某诉成都高新技术产业开发区社会事业局教育行政裁决纠纷案（（2005）高新行初字第23号）中，法院认为社会事业局受理罗某某行政申诉后，未按照规定对案件“进行全面调查核实”，因此判决主管部门败诉。但在较多案件中，法院认为只有属于行政诉讼受案范围才可起诉，因此以申诉处理结果对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，或原争议并未侵犯申诉人的人身权或财产权为由驳回起诉。可见，对于申诉结果是否可诉的问题，若立法规定模糊，未来很可能会出现不同的司法实践。建议区分情况对此问题进行明确。由于条文已明确规定了主管部门受理申诉的职责，因此拒绝受理申诉属于行政不作为，应具有可诉性；而为避免制度重叠与程序空转，建议明确申诉处理行为的不可诉性，并将制度重点转移到如何完善申诉制度上来。