第二，“减轻”与“从轻”并设的效能配置局限。包括《行政处罚法》在内的减罚规范多将减罚情节与从轻情节混同处理，针对同一情节，行政机关原则上既可适用减轻处罚，也可选择从轻处罚。诚然，减轻处罚与从轻处罚并列设置的模式为同一情节提供了多种选择，便于行政机关根据个案选择最合理的适用方案。但这种表面的便宜性也埋下了双重隐患：（1）有混淆减罚情节与从轻情节的效能之嫌。减轻处罚与从轻处罚分属不同的裁量措施，二者存在本质区别：前者突破了法定处罚的限度，后者仍属法定处罚范畴。既然减轻处罚与从轻处罚的效能不一，二者对应的情节亦应体现差异性，而非趋同化。反之，倘若减轻处罚与从轻处罚适用的情节具有同质性，亦不应在效能层面呈现减轻与从轻的差异。（2）可能导致行政机关难以确定何时减轻处罚。“法律定得愈明确，其条文就愈易切实施行。”从轻处罚与减轻处罚效能并设的模式必然使得减罚情节的甄别难度进一步增加，即便满足减罚条件，行政机关亦可能决定从轻处罚，导致过罚失当。

2.减罚情节有限与实践需求多元

首先，《行政处罚法》有关减罚情节的规定比较笼统和概括，能够为行政机关提供的法律指引相对不足。例如，“主动消除或减轻违法行为危害后果”中的“减轻”属于不确定法律概念，需要行政机关自行判断。这种模糊做法既赋予了行政机关较为灵活的解释空间，客观上也使得行政机关在决定减罚与否时更为茫然。其次，《行政处罚法》只列举了七类减罚情节，不仅数量有限，而且存在纰漏。例如，2021年修订的《行政处罚法》新增了“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”这一减罚情节，但仅涉及“尚未掌握”的违法行为，回避了“如实供述行政机关已掌握的违法行为”“自愿接受处罚”等情节，并未完全将认错认罚机制纳入其中。当然，考虑到个案情形的不可预见性，《行政处罚法》第32条第5项设置了兜底条款——“法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的”。但此兜底条款仅具有指示性意义，其不指向任何具体的减罚情节，高度依赖相关法律、法规、规章对减罚情节的补充。因此，该项规定仅在减罚情节由《行政处罚法》之外的法律、法规、规章设定时适用，且必须与相关法律、法规、规章一并作为减罚依据。如果行政机关动辄依据此项规定减轻处罚，既属对此项规定的误读，过分扩大了行政机关的裁量权；又属怠于寻找真正减罚依据的怠惰行为，构成实质违法。此外，《行政处罚法》没有设置酌定减罚条款（即允准行政机关在法定减罚情节之外根据个案决定减轻处罚），减罚情节的种类和数量显得更加捉襟见肘。

就其他法律规范而言，《行政处罚法》第32条第5项的授权显然收效有限，法律、法规、规章设定减罚情节的积极性整体不高。（1）完全不涉及减罚情节。《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）、《中华人民共和国食品安全法》等既设置了非常严厉的罚则，又普遍缺乏减轻处罚的规定，埋下了处罚畸重的隐患。（2）简单重复《行政处罚法》的有关规定。这一问题广泛存在于法规和规章中，部分法规和规章非但未能实质性增加减罚情节，反而违反了《中华人民共和国立法法》关于“一般不重复上位法”的规定，造成立法资源的不必要浪费。（3）酌定减罚条款疏漏。法律、法规、规章大多延续了《行政处罚法》不设置酌定减罚规范的做法，致使减轻处罚无法可依的局面未得到根本性改善。此外，法律、法规和规章虽补充了不少“可以”减罚情节，但内容上分歧较大，整体较为杂乱。例如，《重庆市规范行政处罚裁量权办法》将“经济困难”列为“可以”减罚情节，其他法律、法规、规章则无涉及。

立法中减罚情节类型和数量的有限性决定了，其远不能满足减轻行政处罚的实践需求，具体表现如下：（1）保守适用一般处罚。面对减罚情节的有限性，行政机关在决定是否以及如何减轻处罚时常常无所适从。特别是在单行法律未规定减罚情节的情形下，行政机关往往更倾向于机械地适用单行法中的一般处罚条款，较少结合《行政处罚法》和其他减罚规范进行深入分析和准确定性，过罚失当在所难免。（2）在法定减罚情节之外认可减罚。诸如“过错程度较低”“主观恶意较小”“初次违法”“违法行为未实施完成”“涉案产品风险低”等情节均未出现在减罚规范当中，但不少案例都认可其减罚的正当性。（3）认定标准不统一。例如，在“海鼎香菜馆诉朝阳区市场监管局行政处罚案”中，法院认为，原告线上销售超过许可范围的酸辣蕨根粉获利14.38元人民币，被告罚款5.01万元人民币并无明显不当。而在“乡土青铁锅焖面馆诉延庆区市场监管局行政处罚案”中，法院指出，原告线上销售超过许可事项的凉菜仅27元人民币，被告罚款5万元人民币明显不当，判决变更为罚款1万元人民币。（4）直接依据过罚相当原则减轻处罚。例如，在“王某诉宝安食药监局行政处罚案”中，法院认为，根据《行政处罚法》第4条第2款的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。鉴于原告销售的过期食品货值较低，违法所得较少，且未造成其他危害后果，被告减轻处罚并无明显不当。减轻处罚是过罚相当原则的具体表达和实现路径，既然个案中的效果裁量模式体现为减轻处罚，明确减罚情节所属的条款依据无可厚非。相反，绕过具体的减罚依据并回溯至过罚相当原则，既失于笼统，且有不合法之嫌，构成向一般条款逃逸。

3.合法性问题与法律依据错误

《行政处罚法》之外的减罚规范普遍存在合法性问题，具体表现如下：（1）擅自改变适用方式。表现之一是将《行政处罚法》中的“应当”减罚情节改为  “可以”。根据《行政处罚法》第32条的规定，主动消除或减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻处罚。部分地方性法规和部门规章将其列为 “可以”减罚情节，赋予了行政机关在减罚与不减罚之间选择的裁量权。此类规定明显违背了“上位法优于下位法”原则，存在合法性障碍。表现之二是将《行政处罚法》中的减轻或者从轻情节作为单一减轻情节或从轻情节或从轻、减轻或者不罚情节。根据《行政处罚法》第32条的规定，受他人胁迫实施违法行为的，应当从轻或者减轻处罚。《治安管理处罚法》第20条将从轻、减轻处罚替换为从轻、减轻或者不予处罚，《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》第12条则规定为从轻处罚。如果说《治安管理处罚法》尚能依据“特别法优于一般法”法理得到合法性释疑，后者则因与《行政处罚法》规定相左而面临适用危机。（2）规范性文件的僭越风险。《行政处罚法》并未授权规范性文件设定减罚情节，规范性文件的权力应仅限于细化和具体化上位法。但在实践中，规范性文件堂而皇之地设定了不少减罚情节，既有“应当”也有“可以”。例如，《药品监督管理行政处罚裁量适用规则》第11条规定了七类 “可以”减罚情节，其中四类均不在《行政处罚法》的规定中。地方的规范性文件在这个问题上走得更远，特别是各地市场监管部门发布的裁量基准，它们往往着眼于现实需求，对减罚情节做扩大化处理。不可否认，这些规范性文件为行政机关提供了相对明确的减罚指引，有助于缓解“小过重罚”以及处罚过严导致的执行难问题，因而能满足现实正当性要求。但就形式合法性而言，这些规定明显逾越了《行政处罚法》的授权，且这种违法性无法因现实正当性而得到豁免。

行政机关大多不具备分辨减罚情节合法与否的能力，往往基于实用主义引用违法的减罚规范特别是以规范性文件作为唯一的减罚依据。既然规范性文件设定减罚情节的合法性存疑，行政机关就不能简单依据规范性文件减罚。即便相关减罚情节已由法律、法规或规章设定，行政机关也不能仅以规范性文件为减罚依据，而必须同时引用相关法律、法规、规章，否则构成法律依据适用错误。