关键词：行刑反向衔接；可处罚性；行政违法性；处罚必要性

一、问题的提出

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制”，彰显了维护法治统一在全面推进依法治国中的重要地位。近年来，随着我国刑事犯罪结构的轻罪化转向以及认罪认罚从宽制度的广泛适用，检察机关对轻微刑事案件作出不起诉决定渐成司法常态。检察机关作出不起诉决定，虽然表明不需要对行为人进行刑事处罚，但不予刑事处罚并不意味着免除所有法律责任，若该行为违反行政法规范，则仍存在被追究行政责任的可能性。然而，由于制度设计不完善、程序衔接机制缺失等因素，部分案件在刑事程序终结后，未能及时转入行政处罚程序，出现了“不刑不罚”的现象，在一定程度上损害了法治的统一性与权威性。。在此背景下，如何构建规范化的行刑反向衔接制度，推动刑事不起诉程序与行政处罚程序有序衔接，成为亟待破解的司法实践难题。

本文所指的行刑反向衔接，是人民检察院对决定不起诉的案件，经审查认为需要给予被不起诉人行政处罚的，及时提出检察意见，移送有关行政主管机关，并对案件处理情况进行跟踪督促。在政策层面，国家对行刑反向衔接制度的重视程度也在不断提升。2021年6月《中共中央关于加强新时代法律监督工作的意见》明确提出“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”，为检察机关完善行刑反向衔接制度提供了政策指引。2023年7月，最高人民检察院印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《意见》），将行刑反向衔接正式纳入行政检察的业务范畴，标志着行刑反向衔接专业化探索步入新阶段。2023年，全国检察机关对被不起诉人应受行政处罚的提出检察意见11.3万人，而到2024年，这一数据上升至16.02万人，数据的增长直观地反映了行刑反向衔接在实践中取得的切实成效。2024年12月，最高人民检察院发布了《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称《工作指引》），进一步对行刑反向衔接案件受理、审查等程序作出具体规定，在统一办案标准、规范办案流程方面发挥了积极作用。

可处罚性审查作为行刑反向衔接的关键环节，直接决定了检察机关是否需要向行政机关提出行政处罚的检察意见，在整个行刑反向衔接流程中发挥着关键调控作用。《工作指引》虽已搭建起可处罚性审查的基本框架，但目前理论界与实务界尚未对其开展系统研究，导致审查标准在实际适用中存在诸多模糊与分歧，影响了行刑反向衔接制度的效能发挥。本文将从剖析可处罚性审查的法理逻辑出发，结合实践中暴露的突出问题，着重探讨可处罚性审查的具体规则和监督机制，以期为破解行刑反向衔接制度的运行难题提供有益参考。

二、法理阐释：可处罚性审查的基础理论

行刑反向衔接是行刑双向衔接的重要组成部分，与行刑正向衔接相对应。一般而言，正向衔接强调“刑事优先”，即涉嫌犯罪的行政违法案件优先移送司法处理，而反向衔接侧重“罚当其责”，旨在防止刑事程序出罪后出现处罚真空。在行刑反向衔接制度设计中，可处罚性审查承担着实现法律责任梯度转化的枢纽功能。结合《工作指引》对可处罚性的规定，本文将可处罚性界定为经刑事诉讼程序认定不构成犯罪的行为，仍然具有行政违法性和处罚必要性，应当依据行政法律规范进行处罚的属性。

（一）可处罚性审查的内容

可处罚性包括处罚法定性和处罚必要性，可处罚性审查的内容自然也要围绕这两个方面展开。在处罚法定性审查方面，主要是通过分析在案证据，审查被不起诉人是否实施了违法行为和是否具有行政处罚的法律依据。这方面的审查存在事实与规范的双重验证，强调对违法行为客观存在性及其法律依据的精准认定，具有鲜明的事实评价属性。相比之下，处罚必要性审查呈现不同的审查逻辑。尽管《工作指引》未对处罚必要性的含义作出界定，但其列举的八种可不提出检察意见情形，实际暗含了处罚必要性的价值评价属性。例如，对于初次违法且危害轻微并及时改正的，可以不提出行政处罚的检察意见。这一规定与2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中新增的“首违不罚”制度相呼应，充分彰显了新时代行政法律规范所蕴含的“营造优良营商环境”“法益衡平”“人本执法”等多重价值取向从价值权衡的视角来看，这类违法行为虽已具备行政违法性，但考虑行政处罚的惩戒效果与潜在负面效应，若机械适用处罚可能会加剧行政相对人的抵触情绪，增加社会治理成本。在此情形下，对轻微违法行为实施行政处罚豁免，不仅能够彰显法律的谦抑品格，也可以有效促进社会关系的良性修复。这一制度设计的更深层逻辑在于，通过舍弃部分“违法必罚”的秩序价值，换取社会治理效能的整体性跃升。《工作指引》明确规定的其他七项不提出行政处罚检察意见的情形，同样贯穿了相似的价值权衡逻辑。由此可见，处罚必要性审查属于典型的价值评价过程，其主要通过对违法行为现实危害、行为人主观过错程度、法益损害和修复状况，以及行政处罚实施后可能引发的连锁反应等多种要素进行综合权衡，判断实施行政处罚是否契合比例原则、能否达成行政效能目标，从而作出一个能平衡各方价值的决定。法定性审查与必要性审查在审查重心、判断标准上存在显著差异，这也决定了检察机关在司法实践中需要运用差异化的审查策略。

（二）可处罚性审查权的检察审查权属性

检察机关可处罚性审查权主要来自规范授权与实践需求。从规范赋权的角度来看，法律规定赋予了检察机关进行可处罚性审查的义务。《行政处罚法》第27条与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第177条共同构建了检察机关在行刑反向衔接中的基本权责，前者规定司法机关“应当及时移送案件”，后者明确检察机关“应当提出检察意见”。尽管条文中并未直接使用“审查权”的表述，但条款中“应当给予行政处罚”和“需要给予行政处罚”的规定，实质上已经预设了检察机关对行政违法行为的审查权限。从司法实践的角度来看，由检察机关进行可处罚性审查更具有现实合理性。在刑事诉讼程序中，检察机关已经完成对行为危害性和违法性的实质评价，在判断是否需要进一步给予行政处罚方面，检察机关具有天然的信息优势。相较于行政机关重新启动调查程序，由检察机关直接进行可处罚性审查，能够显著提升行刑衔接效率，降低执法司法成本。此外，由检察机关行使可处罚性审查权还可以起到统一执法司法标准的作用。由于行政处罚与刑事处罚在构成要件、证据标准上存在交叉，检察机关通过可处罚性审查，能够将刑事司法的证据采信规则与法律解释方法传导至行政执法领域，从源头上减少法律适用争议，推动行刑一体化机制完善。