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反观我国的环境纠纷行政处理,1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第41条第2款就有环境保护行政主管部门对环境纠纷进行“处理”之规定,但该款所谓“处理”究竟是指行政调解还是行政裁决,见解不一。1995年至2000年间,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等一系列环保单行立法才将环保部门对环境纠纷的“处理”明确为行政调解。在我国现行生态环境法律体系中,《中华人民共和国水污染防治法》第97条、《中华人民共和国土壤污染防治法》第96条第3款规定环境污染纠纷可以向相关行政主管部门申请调解处理。2021年通过的《中华人民共和国噪声污染防治法》的规定则有所变化,该法第86条第2款规定噪声污染纠纷当事人可以请求行政主管部门或者人民调解委员会调解处理。《生态环境法典》第1077条有生态环境纠纷当事人“可以向负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构申请调解处理”的一般性规定。
由上可见,长期以来我国环境立法多有环境纠纷行政处理的规定,但是该制度仍然存在诸多不足之处:没有环境纠纷处理的专门立法、行政处理机构的独立性和公正性没有制度保障、环境纠纷行政处理形式单一(仅仅是行政调解)。其实这些问题并非我国生态环境保护领域出现的新问题,只不过是在生态环境损害赔偿制度快速发展的新时期得以重新显现。在《生态环境法典》已经颁布、“生态环境法”已经成为我国社会主义法律体系中一个独立的法律部门的背景之下,生态环境纠纷处理作为生态环境法治建设中的一个相对薄弱环节更加凸显。笔者认为,借鉴日本《公害纠纷处理法》的经验,适时制定《中华人民共和国生态环境纠纷处理法》并通过该法创设生态环境纠纷解决委员会作为生态环境纠纷的非诉解决机构,是后法典时代进一步完善“生态环境法”法律部门的必要举措。
综合性的生态环境纠纷解决委员会相较于我国现有的生态环境纠纷解决机关和组织而言具有如下优势。首先,与负责调解的生态环境监督管理部门相比,生态环境纠纷解决委员会更具独立性和中立性。其次,与一般的人民调解组织相比,生态环境纠纷解决委员会更具专业性,可以充分满足生态环境纠纷案件的专业性和技术性要求。再次,生态环境纠纷解决委员会职能更具综合性,其可以依法被赋予多元化的纠纷处理权力。具体而言,除了调解之外其还可以依法行使裁决、仲裁的权力。
五、结论
磋商协议司法确认制度是生态环境损害赔偿“诉调对接”的关键性制度安排,是《改革方案》的重大制度创新。从比较法视角观察,该制度与美国《超级基金法》上的合意判决(consent decree)制度有异曲同工之妙。然而,该制度在实践中面临司法适用率极低的困境,在理论上也存在磋商协议性质不清、司法确认制度何去何从的争议。如果要摆脱这种困境,“激活”磋商协议司法确认制度,就需要从两个方面加以改进:一是要正本清源,正确理解《改革方案》司法确认规定的性质。即该规定不是拟制性规定,而是准用性规定或者参照适用规定,能够进行司法确认的对象应当是《民事诉讼法》规定的调解协议。换言之,只有具有调解协议属性的磋商协议才具有可司法确认性。为此,需要对我国既有的调解制度和司法确认制度进行适当调适,完善生态环境纠纷解决机制。二是强化司法确认制度的监督功能。在磋商协议司法确认的启动环节,采用“自愿”申请和“强制”申请的二元模式,对于重大、复杂的生态环境损害赔偿磋商案件,其磋商协议应当采用强制申请司法确认的模式,从而通过司法审查有效保障国家利益和社会公共利益。
文章来源:《法学》2026年第6期
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