首先,作为一种以意思表示为核心的法律行为,行政协议的意思表示并非单数,其表现为行政主体和行政相对人意思表示的组合,但行政行为违法撤销制度的设定对象则是行政机关单方的意思表示。行政协议是基于"相互意思表示一致而成立"的双方法律行为,既然"相互"则必不单一。单方行政行为之所以可以被行政机关撤销,根本原因仍在于意思自治,即行为主体具有撤销自身意思表示的权力。而法院作为第三方能够撤销行政行为,则在于法律赋予了司法机关对这种单方高权的意思表示行为予以监督的权力。与此不同,行政协议中嵌入了相对人的意思表示要素,该意思表示并非由行政机关作出,因此行政机关在理论上并没有将其撤销的权力。同时,法律也没有赋予人民法院在行政诉讼中监督相对人意思表示的权力,因此,人民法院本质上也无权撤销。现实中,为了生硬地套用行政行为的违法撤销制度,我国立法和司法实践不得不把行政协议中行政机关的意思表示从双方的合意行为中"拆分"出来,单独处理。然而,如此拆分忽视了行政相对人在订立协议时所作意思表示的法律意义,也相当于宣告了采取行政协议方式开展行政活动的无价值。

其次,行政协议一般仅产生以请求权为核心的负担行为,而违法撤销制度撤销的单方高权行为是能够直接处分相对人权益的处分行为。根据合同的一般法理,合同订立后一般仅产生请求权;合同订立行为与履行行为的区分也进一步表明,合同的订立通常不会直接具备处分性,当事人权利的得丧变更需要通过履行行为或违约后予以强制执行等方式实现。就此,德国学者梅迪库斯指出,负担行为"主要包括债务合同","以产生请求权的方式,为作用于某项既存的权利做准备";处分行为则是"直接完成这种作用的行为"。以集体土地征收补偿安置协议为例,仅协议成立并不导致不动产物权变动,还需通过征收决定、变更登记、交付等行为才能实现权利的处分。这就意味着,即便法院以违法为由撤销协议,物权状况并不会因该裁判而立即变动。理论上,对于以请求权为核心的负担行为通常应当通过行使抗辩权的方式予以救济,而对于具有形成性的处分行为一般方可适用撤销制度。事实上,正是由于单方高权行政行为一旦作出,即对相对人的权益产生处分性变动,"具有对外直接的法律效果(direct external legal effects)",更加类似于民法上的处分行为,因此,传统行政诉讼中对其适用撤销制度才具有了法理上的依据。

再次,行政协议的违法有别于单方高权行为的违法:

第一,从内容违法上看,合同乃当事人主动为自己设定的法律。与单方高权行为必须以明确法律规定作为依据不同,行政协议的内容往往建立于法律留白之处。在双方协商一致后,协议内容即为双方之法。除协议中的注意性条款,其他协商而成的实质性条款往往来源于当事人双方的创造。此时,行政协议本身就是对法律留白的补全,谈何"适用法律、法规错误"?又怎能基于违法而撤销呢?诚然,与民事合同一样,行政协议也存在违反法律法规强制性规定的问题,但这属于对协议内容的评价,对应的法律规制方式应是协议的无效制度而非撤销;

第二,从职权违法上看,行政机关超越职权甚至无职权而和相对人订立协议,应当以民法上的代理及效力待定制度为鉴,对其效力作出更为合理的安排,而非直接予以撤销。限于篇幅,本文对效力待定制度不予赘述。需要说明的是,虽然民法上的效力待定制度的确涉及善意第三人的撤销权问题,然而,从法理上看,此类撤销权的本质是使善意相对人摆脱效力待定、等待追认的不确定状态,从而例外地允许善意相对人撤回自己的意思表示。故而,善意相对人享有的"撤销权"针对的也是单方法律行为,因此,该撤销权在德国法上被更准确地表述为"撤回权";

第三,从程序违法上看,由于行政法上的程序主要针对单方高权行政行为的作出而设计,旨在通过严格设置的程序,一来防止行政权滥用而恣意削减相对人的权益,二来通过报批、备案等程序维护行政管理秩序。据此,如果行政协议的各项内容已经取得了相对人的同意,此时再以违反法定程序、侵害相对人权益为由撤销相对人和行政机关订立的协议,实有不尊重意思自治和家长主义之嫌,反倒可能助长当事人不诚实守信之习气。而如果仅仅是轻微违反程序,或者存在事后对程序瑕疵予以补正的可能,自然不存在对行政管理秩序的侵害之说,予以撤销实无必要。当然,"胁迫、欺诈、重大误解、显失公平"等意思表示瑕疵情形也可以算作广义的违法行为,但如果允许基于这种宽泛的违法概念撤销行政协议,那么《行政协议司法解释》第14条规定的基于意思表示瑕疵撤销行政协议的制度即被架空。

第四,行政协议的相对性表明通常只能由协议当事人针对协议提起诉讼,而传统行政诉讼中的违法撤销制度则不受此限,机械套用恐会导致大量协议被协议外第三人撤销。基于合同的相对性,通常认为合同是且仅是当事人之间的"法锁",依据合同产生的债"能够且也只能对债权人和债务人产生拘束力"。具体而言,合同的相对性主要体现在主体、内容以及责任三方面:合同关系局限于特定主体,只有该特定主体之间能够互相行使请求权或提起诉讼;除取得第三人同意或使第三人纯获利益等例外情形,合同上的权利义务原则上仅由合同当事人享有和承担;在债务人不履行或不适当履行义务而生违约责任之时,债务人应向合同债权人履行。

行政协议作为官民双方签订的合同同样具备相对性,一般只能对行政协议的协议当事人产生拘束力。反过来说,也只有协议当事人能够主张合同权利、解决合同纠纷、请求对方履行义务等。即便协议中约定了第三人的义务,一般也只能通过转化为追究协议当事人履行责任的方式处理。据此,在合同之诉中,原告必须与合同本身具有"直接利害关系",除具有物权效力的合同以及债权人依法行使撤销权等例外情形,只有合同当事人才有资格就合同本身提起诉讼,协议撤销之诉亦不例外。与之相比,行政行为则往往具有复效性,这就决定了在传统的行政诉讼中,除行政行为的相对人外,与该行为存在利害关系的当事人亦有权提起诉讼。例如在"刘广明诉张家港市人民政府行政复议案"中,通过引入保护规范理论,就使得"利害相关人"也因利害关系而享有了原告资格,肯认了"典型的第三人之诉(Drittklage)。"行政机关行为的违法撤销诉讼自当建立在上述框架之内,但如果无视合同的相对性和负担性,机械照搬传统行政诉讼中行政行为的违法撤销制度,就会使得一众与合同本身并不具有所谓利害关系的第三方干扰合同的订立和履行,并引发一系列的法律问题。

前文侧重于从理论上揭示行政协议适用行政行为违法撤销制度的抵悟,本节将结合具体案例阐释实践当中行政协议适用违法撤销制度的障碍。

以本文第一部分引用的"天富轮胎厂诉万全区政府撤销行政协议案"为例,该案审理法院认为:"万全区政府明知补偿协议涉及天富轮胎厂的相关权益,在未与天富轮胎厂协商并达成一致的情况下,直接与闫长德签订被诉《拆迁补偿协议》,处置了天富轮胎厂的权益,对天富轮胎厂造成了实际权利义务影响……该行政补偿行为明显不当,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项规定应予判决撤销的情形。"该案中,法院以所有权人和拆迁主体之间签订的《拆迁补偿协议》没有考虑到承租人的财产权益为由,认定"行政行为明显不当"并撤销了行政机关与所有权人签订的征收补偿协议,此种处理方式存在以下不尽合理之处: