笔者认为,在不突破《行政诉讼法》现有规定的前提下,较为理想的方式是明确赋予行政机关基于意思表示瑕疵的撤销权;但在具体操作层面,一旦行政机关发现行政协议可撤销,其可不通过"撤销诉讼"的方式行使,而可选择向协议相对方作出撤销决定,决定送达即发生效力。对方当事人对撤销决定如有异议,可以就该决定提起行政复议或者行政诉讼。

2.行政协议的撤销情形

一般而言,撤销制度适用的条件是主张撤销的一方当事人存在意思表示瑕疵。在行政协议中,协议相对人一方出现意思表示瑕疵的情形暂无疑虑;需要思考的是,行政机关一方能否落人意思表示瑕疵的四种典型情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第11条将《民法典》显失公平条款中的"缺乏判断能力"限缩于自然人,也即只有自然人才有"缺乏判断能力"的可能,并不涵盖包括行政机关在内的法人与非法人组织。此外,行政机关"处于危困状况"恐也难以证立。有学者研究行政协议显失公平制度的适用问题时,也默认了行政协议可能只对非行政主体一方构成显失公平。质言之,行政机关在行政协议中恐难证成对其"显失公平"。此外,行政机关受相对人胁迫的情形在现实中也难以想象。概括而言,行政机关的意思表示瑕疵可能仅涵盖受欺诈(比如相对人提交虚假材料)、重大误解两类。

3.可以撤销还是必须撤销?

基于意思表示有瑕疵且不损害公共利益时,双方当事人均可享有撤销权。既然是一项权利,那么是否行使、何时行使应由权利人自行决定,法律不得干预。比如公民、法人或非法人组织虽有意思表示瑕疵但在行政协议中获利的情形,应允许当事人基于一般理性人的思维放弃撤销协议。反之,对于行政机关而言,虽然存在可撤销的情形,但若未严重损害公共利益(例如协议的履行结果可以弥补对公共利益的损害),自然也不必须予以撤销。需要注意的是,撤销权作为一种形成权,其行使虽然以尊重当事人意思自治为原则,但应当受到《民法典》上关于除斥期间的限制。

4.撤销权的对象

撤销的对象是协议还是行使撤销权一方的意思表示,理论和实践中存有争议;因此,有必要结合民法理论确定因意思表示瑕疵而行使撤销权的理路,即撤销的对象到底仅是单方作出的意思表示,还是协议这一双方行为。事实上,有瑕疵的意思表示导致法律行为效力变化存在两种路径:第一种路径是意思表示可撤销模式:有瑕疵的意思表示 → 意思表示可撤销 → 撤销后意思表示失效 → 法律行为缺乏构成要件 → 法律行为不成立而当然不能生效;第二种路径是法律行为可撤销模式:有瑕疵的意思表示 → 有瑕疵的法律行为 → 法律行为可撤销。直观上看,我国《民法典》似乎采取了第二种路径,即法律行为可撤销模式。这种直接撤销法律行为的方式虽然直截了当,但面对多方意思表示构成的一项法律行为,其中一人主张撤销,他人仍欲维持协议效力时(比如合伙协议中一人以受欺诈而为由主张撤销),则会出现解释困境。且从撤销的原理上看,撤销的也应当是"自己行为"。比较来看,意思表示可撤销模式可能更为合理。故本文认为,今后完善行政协议撤销制度时,可以考虑采取意思表示可撤销模式,明确撤销的对象是当事人自己作出的意思表示。

5.撤销的效果

对于撤销后的法律效果,《行政协议规定》第15条已作规定。需要注意的是,不论撤销、无效还是确定不发生效力,此时协议都归于一种"当然、自始的、绝对的、全部的无效"。违约责任需要以协议之效力存续为前提,行政协议如被撤销、无效或确定不发生效力则"无约可违",遑论违约责任。因此,《行政协议司法解释》规定撤销后的法律责任为财产返还、采取补救措施和损害赔偿。当然,在协议归于无效的情况下,还需考虑是否存在缔约过失责任、行政责任等。

对行政协议适用行政行为违法撤销制度的否认,并不意味着彻底关闭协议外第三人撤销行政协议的大门。检视民法上各类撤销制度,债权人撤销权制度是突破合同相对性原则的例外情形,其允许合同被外部第三人撤销。既然民事领域的实践表明应当允许存在突破合同相对性的例外,行政协议也理应予以考虑。本文认为,可以该制度为钥匙,重新打开行政协议中协议外第三人撤销行政协议的大门,从而将现实中大量协议外第三人请求撤销行政协议的情形引入适当的制度轨道。

《民法典》第538条规定,"债务人以放弃其债权、放弃债权担保、无偿转让财产等方式无偿处分财产权益,或者恶意延长其到期债权的履行期限,影响债权人的债权实现的,债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为",此即为债权人撤销权之规定。此处,笔者尝试以实践中较为常见的第三人申请撤销补偿安置协议为例,结合《民法典》的规定,构建该制度在行政协议中适用的模型:假设某房屋所有权人为A,B以租赁方式在该房屋内居住。征拆过程中,行政机关误以为B是所有权人,便和B签订了征收补偿协议并给予补偿款,而后该房屋被拆除。一般而言,行政机关征收并拆除A的房屋,会使A获得法定的以行政机关为债务人的"安置补偿之债",从而取得要求行政机关进行补偿安置的权利。在行政机关误判被征收人,将补偿款给予非真正权利人B的情况下,可将A、B和政府之间的法律关系理解为,A是行政机关的(安置补偿之债的)债权人,行政机关基于错误签订的协议而将征收补偿款给予了B。此时,如果A能够证明,行政机关与B所达成协议的履行(将补偿款给付B)必然导致行政机关因补偿资金紧张而难以再拿出补偿款给付真实权利人A的事实,即行政机关与第三方B所签订协议的履行必然或者已经严重影响行政机关作为债务人的偿债能力,从而导致A的安置补偿之债受到不利影响时,A作为债权人此时即可突破协议相对性,请求撤销行政机关和B之间所达成的协议,并要求B将已经给予的补偿款返还。

需要强调的是,作为合同相对性的例外,允许撤销他人法律行为的情形必须加以严格限制。由此,民法上对于债权人撤销权制度的适用,要求在先后顺序上"债务人与其相对人之间的行为所产生的债务,必须后于债权人的债权产生之时",意欲撤销的部分行为还需要满足债务人、相对人行为之恶意等要件。对此,在构建行政协议第三人撤销制度时,亦当予以借鉴。